Как и на что тратят Нацфонд Казахстана
За счет средств Нацфонда в разные годы спасали банки, жилищный рынок, различные отрасли экономики, сейчас – закрывают расходы на социальную сферу. И, как оказалось, госорганы не готовы рассказать обществу, какие суммы и на что конкретно были направлены. Разбираемся, что же происходит с деньгами «для будущих поколений».
Идеология: для чего нужен Нацфонд
С самой идеей формирования и существования «страновой копилки» происходили «идеологические трансформации» практически с момента его появления.
Национальный фонд был создан указом президента Назарбаева в 2000 году. К концу того же года в фонде были накоплены первые средства – 1,24 млрд долларов. Первые деньги, поступившие в Нацфонд – средства от продажи государственной доли (5%) в ТОО «СП Тенгизшевройл» (около 674,4 млн долларов).
У Нацфонда официально – две функции и два портфеля. Сберегательная – накопление средств, поступающих от сырьевых доходов страны, для будущих поколений казахстанцев. И стабилизационная – снижение зависимости республиканского и местных бюджетов от конъюнктуры мировых цен. Ну а в последние годы всё чаще звучит и третья, неофициальная функция Нацфонда – теневой бюджет правительства.
Скандалы: тёмные пятна в истории Нацфонда
Всевозможные скандальные истории сопровождают казахстанский Нацфонд почти с момента его создания. И речь вовсе не о предложениях «раздать каждому казахстанцу накопленные деньги», которые выдвигаются регулярно популистами всех мастей и потом долго обсуждаются в обществе.
Первый большой скандал разразился в 2002 году, и вполне мог бы закончиться импичментом, будь такая норма предусмотрена нашим законодательством. В зарубежной прессе появились материалы о найденных секретных счетах, открытых на имя руководства Казахстана, включая президента Назарбаева. Уже опальный экс-премьер страны Акежан Кажегельдин также публично заявлял о том, что Нурсултан Назарбаев имеет в зарубежных, в первую очередь, швейцарских банках секретные счета, на которых – миллиарды долларов, принадлежащих Республике Казахстан.
«Объясняться за деньги» пришлось тогдашнему премьер-министру Имангали Тасмагамбетову, причём в парламенте и в открытом режиме (тогда не было онлайн-трансляций, а секретные заседания в закрытом режиме не приветствовались мажилисом II созыва). С парламентской трибуны премьер заявил, что президент страны, как и любой гражданин страны, имеет право открывать счета за границей, однако Назарбаев этим правом не воспользовался. Тасмагамбетов даже озвучил просьбу президента: те недоброжелатели, которые открыли эти счета, могут сделать благое для страны дело и передать все деньги со счетов в фонд развития Астаны.
Тем не менее, Тасмагамбетов подтвердил существование секретного валютного фонда страны, который был создан ещё в 1995 году – как резерв правительства на случай экономического кризиса и угрозы безопасности страны. В 1996 году в этот секретный фонд направили 1 млрд долларов, который страна получила от продажи 25% акций месторождения «Тенгиз». Интересно, что Тасмагамбетов подтверждал публично: инициатором создания этого секретного фонда выступил сам Назарбаев, а в 2000 году он же трансформировал его в Нацфонд.
Тогда же было рассказано, что секретный фонд за 5 лет дважды успел спасти страну от банкротства. В 1997 году – когда за счёт средств этого фонда были выплачены долги пенсионерам (сумма долга составляла около 36 млрд тенге, или 480 млн долларов по курсу тех лет), и тем самым государство было спасено от социального распада. Впрочем, тогда же возник вопрос, на что, в таком случае, были потрачены средства займа Всемирного банка, которые привлекались как раз для выплаты долгов пенсионерам, но он так и остался без чёткого ответа. Второй раз секретный фонд «вступил в игру» в 1998 году – после дефолта в России и мирового кризиса дефицит бюджета Казахстана составил 400 млн долларов, что грозило распадом уже страны.
Дальше скандалы разной масштабности следовали один за другим. Постоянно на повестке присутствует вопрос эффективности инструментов, в которые вложены средства Нацфонда. Из крупных можно выделить историю с арестом средств Нацфонда в 2017 году: в банке Bank of New York Mellon заморозили активы на 22 млрд долларов из-за судебных разбирательств правительства Казахстана с молдавскими инвесторами Анатолем и Габриелем Стати. И конечно же, постоянно возникают диспуты о том, насколько правильно ставшее ежегодным привлечение трансфертов из Нацфонда для текущих бюджетных задач.
Накопления: сколько вообще денег в Нацфонде
С первого миллиарда долларов в 2001 году Нацфонд, конечно же, значительно вырос. Пик накоплений пришелся на 2014 год, в августе того года в Нацфонде было 77,2 млрд долларов. После этого началось неуклонное снижение. По расчетам Национального банка, за последние 10 лет общий объем нетто-изъятий из Нацфонда составил минус 23 млрд долларов, а инвестиционный доход составил 8 млрд долларов. Итого – нетто-снижение активов Фонда за 10 лет составило минус 15 млрд долларов.
По данным Нацбанка, на конец апреля 2023 года активы Нацфонда составили 58,7 млрд долларов, увеличившись за месяц на 0,5%. Инвестиционный доход фонда только в марте составил 1,5 млрд долларов.
Детальной информации о том, в какие конкретно инструменты (с названиями компаний) вложены средства Нацфонда, в открытом доступе для общества нет. На официальный запрос BES.media в Нацбанке ответили, что активы стабилизационного портфеля преимущественно инвестированы в краткосрочные казначейские облигации США (US Treasury bills), которые являются наиболее ликвидным финансовым инструментом. А активы сберегательного портфеля «в соответствии с его стратегической аллокацией более диверсифицированы по классам, рынкам и валютам» и состоят из:
- акций компаний развитых стран – не менее 30%,
- портфеля золота и альтернативных инструментов – до 5% каждый,
- корпоративных облигаций инвестиционного уровня – до 10%,
- облигаций развивающихся стран – до 21%,
- государственных ценных бумаг развитых стран – 29%.
Другой информации Нацбанк не предоставил.
Изъятия: когда «вскрыли» Нацфонд
Впервые официально деньги из Нацфонда привлекли в 2008 году на антикризисную программу. Впрочем, тогда предполагалось, что делается это разово и исключительно потому, что произошёл мировой финансовый кризис, грозящий серьезными проблемами и Казахстану. Тогда из Нацфонда выделили 1 трлн 87,5 млрд тенге, из которых 486 млрд тенге были направлены на стабилизацию финансового сектора, 360 млрд – на решение проблем на рынке недвижимости и рефинансирование ипотеки, 120 млрд – на поддержку малого и среднего бизнеса, 121,5 млрд – на реализацию инновационных, индустриальных и инфраструктурных проектов.
Начиная с 2007 года, из Нацфонда ежегодно выделяются средства в виде гарантированных и целевых трансфертов в республиканский бюджет. Причем суммы нарастают с каждым годом, а правительство каждый год объясняет привлечение средств кризисной ситуацией и обещает начинать сокращать трансферты уже в ближайшие годы.
Графики сделаны на основании данных, представленных Нацбанком РК по официальному запросу BES.media.(млрд тенге)
Обратите внимание на 2017 год. Согласно представленным Нацбанком данным, размер гарантированного трансферта не превысил и триллиона тенге. Возможно, это просто техническая ошибка исполнителя, но официально мы получили именно такой ответ. В действительности же, размер гарантированного трансферта из Нацфонда в республиканский бюджет в 2017 году составил 2,8 трлн тенге. А суммарно гарантированный и целевой трансферты составили 4,4 трлн тенге, что на тот год стало рекордным объёмом привлеченных из Нацфонда средств.
Примечание. Спустя сутки после публикации материала Нацбанк связался с редакцией и внёс уточнения: в 2017 году размер гарантированного трансферта действительно составил 2,8 трлн тенге.
Впрочем, рекорд уже был «побит» – в 2020 году из Нацфонда «вытащили» 4,7 трлн тенге. Обещание сокращать размеры трансфертов не выполнено до сих пор. Размер гарантированного трансферта в республиканский бюджет в 2023 году составляет 2,2 трлн тенге, а целевого трансферта – 1,8 трлн тенге (800 млрд тенге добавлено в пакете уточнений республиканского бюджета).
Эффективность: на что расходуются деньги из Нацфонда
Направления, на которые тратятся выделенные в виде трансфертов деньги, каждый год различные. К примеру, утверждая в парламенте размер гарантированного трансферта на 2020–2021 годы, правительство прямо заявляло, что эти средства будут направлены на выплату солидарных пенсий, государственные базовые пенсионные выплаты из республиканского бюджета. В законе «О гарантированном трансферте из Национального фонда Республики Казахстан на 2023–2025 годы» указано, что деньги будут направлены «в республиканский бюджет для обеспечения социального и инфраструктурного развития».
Здесь есть один бюрократический нюанс. Чиновники перестают разделять потоки денег после того, как они стекаются в бюджет. Соответственно, и деньги из Нацфонда тоже перестают быть таковыми, а становятся частью бюджета. Поэтому (по крайней мере в публичном пространстве) представители министерств на вопрос «когда правительство откажется от практики выплаты пенсий за счет Нацфонда и бюджет будет достаточным», возмущённо отвечают: «Выплата солидарных пенсий осуществляется из средств республиканского бюджета».
Информации о том, на какие программы и отрасли экономики в разные годы выделялись средства Национального фонда, у государственных органов тоже нет. Или же её нет для публичной огласки. BES.media официально направили запросы в министерство финансов, Национальный банк и Агентство по регулированию и развитию финансового рынка с просьбой предоставить информацию, какие суммы из средств Нацфонда были направлены на реализацию антикризисных программ, начиная с 2009 года; какие банки второго уровня получали господдержку за счет средств Нацфонда, на какие программы поддержки бизнеса выделялись средства Нацфонда, и какая часть из этих средств уже возвращена (в бюджет либо Нацфонд).
В ответ на наши запросы Нацбанк сообщил, что из Нацфонда средства выделяются в виде трансфертов, а за детализацией расходов перенаправил в АРРФР, которому вместе с полномочиями финрегулятора передана и дальнейшая реализация программы повышения финансовой устойчивости банковского сектора, и в минфин – как госоргану, отвечающему за исполнение бюджета. АРРФР ответило, что информацией по нашим вопросам не располагает, так как «функции по управлению Национальным Фондом Республики Казахстан законодательно закреплены за Национальным Банком». Министерство финансов сообщило, что «выделения средств из Нацфонда через республиканский бюджет осуществляются в соответствии с Законами РК о гарантированном трансферте из Нацфонда и Указами Президента РК о выделении целевых трансфертов из Нацфонда, суммы и направления трансфертов, выделяемых из Нацфонда, указываются в Законах о республиканском бюджете на соответствующие периоды». За более подробной информацией министерство попросило обратиться в Национальный Банк, «как к доверительному управляющему Нацфондом».