"Собрание вышедших в тираж деятелей". Упразднение сената и переход к однопалатному парламенту
Об инициативе перейти к однопалатному парламенту президент Казахстана сказал в послании 8 сентября 2025 года. Касым-Жомарт Токаев предложил год обсуждать проект и вынести вопрос на общенациональный референдум в 2027 году.
В видении президента в новый парламент депутаты проходят исключительно по партийным спискам. По сути упраздняется верхняя палата – сенат.
BES.media поговорил с экспертами о возможных рисках и облике будущего парламента.
Краткая история парламентаризма в Казахстане
Парламентаризм в Казахстане начал формироваться в последние годы существования СССР. В 1990 году был избран Верховный Совет Казахской ССР XII созыва, который после провозглашения независимости в декабре 1991 года стал высшим законодательным органом суверенного Казахстана. Именно этот парламент принял Конституцию 1993 года, которая закрепила принципы парламентаризма и разделения властей. Однако Верховный Совет обладал широкими полномочиями, что вызывало напряжённость в отношениях с исполнительной властью.
В 1995 году в Казахстане был проведён референдум, на котором была принята новая Конституция. Она предусматривала переход к двухпалатному парламенту и упразднение Верховного Совета. Парламент получил современную структуру: нижнюю палату – мажилис и верхнюю – сенат. Реформу объясняли необходимостью создать систему сдержек и противовесов и сделать законодательный процесс более институционализированным.
Сенат был задуман как палата, представляющая регионы и обеспечивающая дополнительный фильтр для законопроектов. Согласно Конституции часть сенаторов избирается косвенным голосованием через маслихаты (местные представительные органы), а часть назначается президентом. Таким образом, сенат сочетал в себе элементы регионального представительства и прямого влияния главы государства.
В то же время критики указывали, что сенат ограничивает представительность парламента: в нём нет прямых выборов гражданами, и его состав во многом формируется по президентской воле. Это приводило к дискуссиям о том, насколько верхняя палата действительно отражает интересы общества.
Почему именно сейчас?
Объявление о референдуме по переходу к однопалатному парламенту многие эксперты восприняли как тщательно подготовленный шаг, вписывающийся в общий контур реформ последних лет.
Амирлан Нургазин, научный сотрудник Центра эмпирических социальных исследований (CESaR) MNU, считает, что инициатива продиктована логикой постепенной институциональной перестройки.
"В целом инициативу можно оценивать скорее положительно, чем отрицательно, поскольку предполагаемые изменения затрагивают фундаментальные механизмы нормотворчества и процесса принятия решений, – считает Амирлан Нургазин. – В данном контексте инициатива представляется не спонтанным шагом, а заранее просчитанным и подготовленным решением со стороны президента и его администрации", – подчеркнул он.
Политолог Валерий Володин считает, что сенат в Казахстане не стал тем, чем задумывался.
"Сенат – это разумная необходимость в государствах с федеративным устройством. Назарбаев и товарищи думали о своей Римской империи с сенатом и феминами, до того как это стало мейнстримом. В Казахстане сенат задумывался как палата регионов, где акимы, маслихаты и президент через назначения обеспечивают баланс. Но случилось обратное: баланс был полностью извращён, и сенат больше напоминал собрание вышедших на пенсию и в тираж государственных деятелей", – отметил Валерий Володин.
По его оценке, нынешняя инициатива связана не только с политическим циклом, но и с необходимостью упростить законодательный процесс. Из плюсов Валерий Володин выделил скорость, управляемость и уменьшение дублирования процедур.
Ждёт ли нас демократизация?
Одним из ключевых вопросов вокруг предстоящего референдума остаётся дилемма: можно ли его рассматривать как шаг в сторону демократизации или же как механизм усиления контроля со стороны исполнительной власти.
Амирлан Нургазин подчеркнул, что сама процедура референдума несёт в себе "позитивный демократический заряд", ибо подобные практики не только способствуют формированию культуры участия, но и постепенно укрепляют электоральную активность населения.
"Важно учитывать, что в ближайшей перспективе планируется расширение выборных процедур, в частности выборов акимов городов, и в этом контексте референдум выполняет функцию институциональной "тренировки", формируя у общества устойчивую привычку к голосованию", – отметил он.
При этом эксперт обращает внимание: окончательные выводы о демократичности перемен будут зависеть от того, каким образом будут прописаны регламент и полномочия нового мажилиса. Именно детализация процедур определит, сохранится ли баланс между ветвями власти.
Политолог Валерий Володин более скептичен. По его словам, демократический потенциал референдума ограничен состоянием партийного поля.
"Какой смысл в голосовании, если партийное поле остаётся полупрозрачным, а конкуренция – ограниченной? Тогда это не демократия, а красиво упакованное упрощение управления. Демократизацией это станет, если уникамерализм (однопалатная система управления государством. – Ред.) будет сопровождаться расширением реальной конкуренции через регистрацию новых партий, равные условия доступа к выборам и независимое и свободное наблюдение", – прокомментировал Валерий Володин.
Кроме того, эксперт напомнил, что сенат хотя и "был слабым институтом, всё же играл роль фильтра" и площадки для ключевых решений.
"Его упразднение потребует переразнесения части полномочий, например, согласование режимов ЧП, утверждение ключевых назначений в суды, Генпрокуратуру, Конституционный суд", – считает он.
Станет ли спикер Мажилиса вторым лицом?
Одним из ключевых вопросов при предстоящей паламентской реформе становится вопрос о перераспределении ролей в иерархии власти.
Валерий Володин считает, что в президентской модели Казахстана "второе лицо" определяется не только формальными нормами, но и реальным политическим весом. По его словам, после перехода к однопалатному парламенту статус спикера мажилиса неизбежно вырастет: он станет единственным парламентским лидером, а также повысится значимость премьер-министра. Однако Володин подчеркнул: в условиях сильной президентской системы любое "второе лицо" всё равно остаётся "далеко за первым".
Амирлан Нургазин отметил, что изменения будут, скорее, ограниченными. Формально спикер парламента действительно получит статус второй фигуры в государстве после президента, однако реальные балансы власти вряд ли сильно изменятся. По его мнению, де-юре спикер станет вторым, но де-факто его вес будет зависеть от конкретной политической конфигурации.
Представительность и качество законов
Реформа, предполагающая упразднение одномандатных округов и переход к полностью партийным спискам, вызвала дискуссию о том, не станет ли парламент менее представительным.
Политолог Амирлан Нургазин уверен, что значительной разницы ожидать не стоит.
"Значительная часть депутатов, избранных по одномандатным округам, также являлись представителями политических партий", – отметил он.
По его мнению, предстоящие выборы акимов городов создадут для местных политических лидеров альтернативные каналы вхождения в политику.
"Возвращение к стопроцентным спискам повышает роль партийной номенклатуры и дисциплины. А ещё это очень удобно: никаких сюрпризов, никаких независимых лиц, которые могут поднять неудобные темы", – отмечает Валерий Володин.
Не менее остро стоит вопрос качества законов. Сенат ранее нередко выступал "страховкой", отклоняя документы с ошибками. В однопалатной системе нагрузка на депутатов вырастет. Как подчеркнул Амирлан Нургазин, теперь ключевое значение получат парламентские комитеты и процедуры фильтрации – законопроекты и поправки, скорее всего, будут проходить несколько стадий обсуждения и согласования в рамках одной палаты.
Валерий Володин же обратил внимание, что без сената "размытие ответственности" в парламенте может уйти, и это создаст шанс для большей персональной ответственности депутатов.
"Необходимо усиливать профильные комитеты, вводить обязательные регуляторные оценки, публичные слушания и замедлять рассмотрение сложных пакетов по бюджету, безопасности или судоустройству", – сказал он.
Перейдут ли сенатские квоты в Мажилис?
Дискуссия вокруг упразднения сената неизбежно затронула и вопрос перераспределения его квот. В частности, речь идёт о мандатах, которые ранее назначались президентом или закреплялись за Ассамблеей народа Казахстана (АНК).
Амирлан Нургазин не исключил трансформации этой практики в будущем.
"В перспективе не исключается расширение численного состава мажилиса до 200 мандатов. Квоты Ассамблеи народа Казахстана, вероятнее всего, сохранятся в обновлённой модели. Президентские места могут быть упразднены", – считает политолог.
Валерий Володин, напротив, считает возвращение квот в нижнюю палату маловероятным.
"Логика реформ шла в сторону упрощения: квота АНК в мажилисе была отменена, а президентская квота в сенате сокращена до 10, из которых пять – по представлению АНК. Возврат подобных синекур в мажилис противоречил бы тренду на прямую выборность нижней палаты", – уверен Валерий Володин.
По его словам, теоретически перенос возможен, но это выглядело бы противоречием самой реформе – зачем упрощать систему, чтобы потом снова её усложнить?
Таким образом, дальнейшая судьба квот будет зависеть от того, возобладает ли курс на упрощение и прямую выборность или сохранится практика институциональных гарантий для АНК.
Что ждёт партии – усиление или стагнация?
Амирлан Нургазин видит в изменениях потенциал для развития конкуренции: влияние на партийную систему может носить преимущественно положительный характер.
"Усиление роли партий создаст условия для более конкурентной среды, где политическая борьба станет более интенсивной и содержательной. Возможно формирование блоков и коалиций с участием партий меньшинства, что повысит их значимость в парламентском процессе", – считает он.
По его мнению, в долгосрочной перспективе система станет более репрезентативной, поскольку партии будут вынуждены системно работать с населением и зарабатывать доверие, чтобы сохранять позиции в будущих электоральных циклах.
Валерий Володин предупреждает, что устойчивость возможна только при условии реальной конкуренции.
"Устойчивость усилится, только если уникамерализм будет сопровождаться прозрачными и конкурентными правилами для партий, институционализацией публичных слушаний, перераспределением сенатских контрольных полномочий, сильным парламентским надзором", – отметил политолог.
Он напоминает, что без таких условий даже внешне прочные системы рушатся при первых кризисах. По его мнению, появление новых партий – это только функция политической воли Токаева.
По словам эксперта, без реформирования механизмов регистрации и допуска к выборам конкуренция рискует остаться декоративной, а партийные программы – формальными.
Почему это важно
Вопрос об упразднении сената напрямую касается того, как будет работать главный законодательный орган страны. Сегодня многие функции двух палат дублируются: законопроект, прошедший мажилис, снова проходит через сенат, где его могут поправить или вернуть обратно. Это удлиняет процесс и нередко приводит к формальному "переписыванию" одних и тех же норм.
Сенат выполнял роль дополнительного фильтра, но на практике этот фильтр не всегда был качественным. Известны случаи, когда законы принимались с ошибками или противоречиями, и лишь после нескольких циклов согласований они доводились до рабочей формы. В условиях однопалатного парламента нагрузка возрастёт, и именно мажилис станет единственным центром законотворчества. Это означает необходимость усиления работы профильных комитетов, экспертной оценки и прозрачных публичных слушаний.
Упразднение верхней палаты может восприниматься обществом как рационализация системы и шаг к большей ответственности депутатов перед избирателями. Теперь за качество и содержание закона отвечает одна палата, а значит, и спрос с неё будет прямым и более жёстким.
Зарубежный опыт
Казахстанская дискуссия о переходе к однопалатному парламенту не уникальна – подобные реформы проводились и в других странах, где отказ от двухпалатной системы стал частью модернизации политических институтов. Особенно показательны кейсы Дании и Швеции.
До 1953 года парламент Дании был двухпалатным и состоял из Фолькетинга (нижняя палата) и Ландстинга (верхняя палата). Ландстинг исторически задумывался как орган, где заседала элита – крупные землевладельцы, промышленники, представители старых аристократических кругов. Он должен был выступать противовесом более демократичному Фолькетингу, избираемому напрямую.
К середине XX века Ландстинг превратился в анахронизм. Его выборы проходили косвенно: депутатов избирали местные советы и избранные курии, а часть назначалась монархом. Это обеспечивало контроль со стороны старых элит и тормозило проведение социальных реформ. В послевоенной Дании, где нарастали запросы на демократизацию, равные избирательные права и социальное государство, наличие верхней палаты стало восприниматься как барьер.
В 1953 году был проведён конституционный референдум, на котором датчане проголосовали за отмену Ландстинга и переход к однопалатной системе.
Швеция до 1971 года имела двухпалатный Риксдаг:
- Нижняя палата формировалась прямыми выборами по партийным спискам.
- Верхняя палата избиралась косвенно: её членов назначали органы местного самоуправления.
Система создавалась в XIX веке, чтобы балансировать между демократическими институтами и властью аристократии. Но к середине XX века она перестала работать. Верхняя палата всё чаще отставала от политических процессов, задерживала рассмотрение законов и дублировала функции нижней.
В 1960-х в Швеции начали дискуссию о реформе парламента. Основной аргумент был в том, что двухпалатная система устарела и мешает оперативному проведению реформ в условиях активной социал-демократической политики.
В 1967 году парламент принял решение о преобразовании Риксдага, а в 1971 году состоялся переход к однопалатной системе. Новый Риксдаг получил фиксированное число депутатов – 350. Все депутаты избираются напрямую по пропорциональной системе.
В результате исчезло дублирование функций, упростилась законотворческая процедура, ускорилось принятие решений. Парламент стал работать прозрачнее, а роль партий в системе усилилась, поскольку именно они формируют весь состав Риксдага.
Контекст
Президент Касым-Жомарт Токаев предложил рассмотреть возможность перехода Казахстана к однопалатному парламенту. По его словам, речь идёт о реформе, которая должна пройти через широкое обсуждение в обществе.
"Такая реформа должна стать предметом обстоятельного обсуждения в гражданском секторе, экспертной среде и, конечно, в действующем парламенте. Учитывая её неординарный характер, на дискуссию потребуется не менее года. После этого в 2027 году можно было бы провести общенациональный референдум, а затем внести необходимые поправки в Конституцию", – отметил Токаев.
Глава государства подчеркнул, что решения судьбоносного характера должны приниматься исключительно с согласия народа.
"Если мы все придём к общему мнению относительно необходимости однопалатного парламента, то, на мой взгляд, его следует избирать только по партийным спискам", – добавил президент.