“Правление “Байтерека” должно быть ограждено от политического влияния" – рекомендации Всемирного банка
Что произошло
Всемирный банк представил доклад “Навстречу переменам. Укрепление национального финансового холдинга Казахстана для повышения эффективности развития и создания рынка”. В этом документе группа экспертов предложила своё видение по реформированию национального управляющего холдинга “Байтерек”.
Зачем нужна реформа
Поручение реформировать холдинг дал президент Токаев в своем послании осенью 2023 года, заявив, что необходимо ”осуществить структурную трансформацию холдинга “Байтерек” и его масштабную цифровизацию”.
Если на момент создания холдинга в 2013 году общая доля его консолидированных активов составляла 5,6% ВВП, то уже в 2022 году она выросла до 12%. Сам же “Байтерек” стал выполнять двойную роль – и финансового института развития, и фискального агента. Проще говоря, холдинг выступает в качестве посредника в предоставлении бюджетных средств для субсидирования финансовых услуг и финансирования облигаций субнациональных организаций.
При этом холдинг фактически доминирует и определяет развитие нескольких сегментов финансового рынка. Например:
- дочерняя организация холдинга “Байтерек” АО “КазАгроФинанс” является практически единственным провайдером сельскохозяйственного лизинга;
- через Фонд развития предпринимательства (фонд «Даму») холдинг оказывает влияние почти на половину общего объема кредитования банками МСБ;
- “Отбасы банк” является ведущим провайдером субсидируемых розничных ипотечных кредитов в Казахстане.
Что увидели эксперты Всемирного банка
Они взглянули на реформу шире и предложили сразу учитывать все риски, которые сопровождают работу национального финансового института, от политических до управленческих.
Одна из главных проблем, на которую обратили внимание эксперты – холдинг, несмотря на успешные размещения облигаций на местном и глобальных рынках, по-прежнему не привлекает частных прямых инвесторов в различные направления бизнеса. Фактически холдинг выступает оператором по распределению государственных средств, привлеченных под государственные же гарантии. В некоторых сферах он фактически является доминантом (например, лизинг сельхозтехники) или замедляет развитие рыночного сегмента (как в случае с ипотечным кредитованием).
При этом результативность определяется чаще по непосредственным показателям: количество поддержанных субъектов МСБ, сумма выданных средств, количество созданных рабочих мест. Но долгосрочный вклад в экономику и результативность для ВВП практически не оценивается.
“Нет никаких экономических оснований для того, чтобы холдинг “Байтерек” сохранял прямое присутствие и конкурировал на коммерческих рынках с частными финансовыми организациями. Скорее, холдинг ”Байтерек” мог бы войти в сегменты или ниши с надежно выявленной рыночной неэффективностью и помочь частному рынку расти в этих нишах (в том числе за счет распределения рисков при проведении транзакций), а затем выйти, основываясь на предварительно согласованных положениях об истечении срока действия. Деятельность “Байтерека” воспринимается многими заинтересованными сторонами как подход “государство навсегда”, который не помогает производительному росту экономики и не способствует эффективности и подотчетности в расходовании бюджетных ресурсов”, – говорится в докладе.
Что предлагает Всемирный банк: детали
Эксперты говорят о системных реформах, начиная от структуры управления холдингом. В первую очередь, “Байтерек” должен перейти на децентрализованную модель управления, что поможет избежать рисков политического влияния и добавит независимости (сегодня холдинг управляется советом директоров, в составе которого – члены правительства).
“Будучи институтом развития, “Байтерек” должен управлять не только финансовыми рисками, но и другими, в том числе и новыми рисками, которые сопровождают его деятельность. Это риски, связанные с “зеленым” воздействием; нельзя пренебрегать социальными аспектами или рисками вытеснения, например, вытеснения частного капитала с рынка”, – объяснил ведущий экономист Всемирного банка Мартин Мелецки.
Эксперты считают, что у холдинга должна быть стратегия реального воздействия на 5-летний период, причем она должна быть построена на достижении реальных результатов не только на уровне конечных бенефициаров, но и на уровне финансовых рынков, развитие которых холдинг должен поддерживать. Этот документ должен согласовываться с национальной стратегией развития, стратегией развития финрынков и содержать конкретные показатели результатов. Например:
в сфере предпринимательства:
- увеличение добавленной стоимости или создание рабочих мест;
- сокращение выбросов парниковых газов;
для крупных инфраструктурных проектов:
- создание рабочих мест на местном уровне;
- увеличение добавленной стоимости на одного работника;
- сокращение выбросов;
- повышение устойчивости инфраструктуры.
Обязательно должны присутствовать целевые показатели для мультипликаторов частного капитала.
“Привлечение большего объема частного капитала для финансирования холдинга “Байтерек”, в том числе на уровне инвестиционных транзакций, не только обеспечит поддержку реализации программы стоимостью от миллиардов до триллионов тенге, но также повысит эффективность воздействия и улучшит управление рисками. Если холдинг “Байтерек” окажет реальное воздействие, то частные инвесторы, ориентированные на цели по достижению двойного результата, могут пожелать приобрести доли в уставном капитале холдинга”, – отмечается в докладе.
При этом функцию холдинга как посредника в субсидировании необходимо изолировать, упорядочивать и сокращать. Общая сумма субсидий, предоставляемых при посредничестве холдинга, экспертам представляется чрезмерной, а ее влияние на финансовые рынки – контрпродуктивным вследствие искажения стимулов для участников рынка в результате субсидирования. Во многих случаях субсидии не являются одноразовыми (или двухразовыми) активаторами, обеспечивающими лучший доступ к финансированию, а скорее похожи на социальную помощь, которую целесообразнее оказывать по каналам социальной помощи, чем через финансовый институт развития.
Финансы должны быть без политики
Одна из приоритетных задач, по видению Всемирного банка – реформировать структуру управления холдинга “Байтерек”, начиная с совета директоров. Главная задача этой реформы – защитить холдинг от политического влияния. По мнению экспертов, политический состав совета директоров, в котором большинство составляют независимые профессиональные члены совета директоров, обладающие достаточным уровнем и разнообразием навыков, необходимых для выполнения полномочий холдинга по достижению двойного результата, является одним из лучших решений.
Сегодня функцию собственника холдинга от имени государства выполняет министерство национальной экономики. При этом у министерства нет достаточных полномочий, чтобы оспаривать решения председателя совета директоров холдинга ”Байтерек” (премьер-министра) или других политических членов совета директоров (первого заместителя премьер-министра или министра национальной экономики).
“Правление холдинга “Байтерек”, советы директоров "дочек" и правления "дочек" должны быть ограждены от политического влияния. Все директора должны назначаться по результатам открытого международного конкурсного отбора. Кандидаты будут отбираться независимой частной рекрутинговой компанией, которая будет проводить комплексную экспертизу благонадежности посредством проверки на профпригодность, добросовестность и независимость. Члены совета директоров будут назначаться на пять лет без права продления в таком порядке, который обеспечивает их поочередную замену. Правление будет назначаться как одна команда на четыре года. Полномочия каждого члена группы руководства будут возобновляться один раз при условии успешного завершения контракта на управление эффективностью. Тогда модель децентрализованного управления рисками позволит оставить все решения в отношении деятельности дочерних организаций в ведении правлений данных дочерних организаций”, – предлагают эксперты.
Что думают в холдинге
На презентации доклада присутствовал заместитель председателя правления холдинга “Байтерек” Усен Галым. Выступая, он отметил, что одна из главных реформ, которые сейчас на повестке – это выполнение послания президента.
“В нем было отмечено, что необходимо увеличивать оперативную эффективность распределения государственной поддержки. И в этих целях было поручено провести структурную трансформацию и масштабную цифровизацию холдинга”, – напомнил он.
Основные направления проводимой трансформации для руководства холдинга заключаются в искоренении бюрократии.
“Наша роль – это распределение государственной поддержки и помощь предпринимателям. Здесь очень важно, чтобы эта помощь доходила вовремя”, – сформулировал представитель холдинга.
Он рассказал, что предпринимается для этого: сократят время рассмотрения заявок по крупным инвестпроектам, автоматизируют процесс для МСБ, унифицируют подходы финансирования и т.д.
“Мы хотим также четко разделить мандаты наших дочерних организаций по продуктам, инструментам, сферам деятельности. Здесь важно исключить дублирование и закрыть “белые пятна”, – добавил зампред холдинга.
О более глубоких и системных трансформациях представитель холдинга не говорил.
–––