"Служебная информация" – как чиновники избегают открытости и что не так с отчётом мининформа

Что произошло 

Госорганы должны усилить контроль и предоставлять полные ответы гражданам и журналистам. Такой вывод содержится в отчёте министерства культуры и информации (МКИ). В документе, который охватывает 2024 год, говорится о ситуации с доступом к информации в Казахстане. 

Детали

Общие выводы, которые можно сделать после ознакомления с отчётом минкультуры: граждане всё чаще пытаются получить в госорганах те или иные данные, но проблемы с закрытостью учреждений остаются. 

В отчёте минкультуры и информации приводится следующая статистика: 

• в 2024 году в адрес государственных органов поступило 604 тысячи запросов, это в два раза больше, чем в 2023 году;
• из них в центральные госорганы поступило больше 440 тысяч запросов, в местные исполнительные органы – 156 тысяч; 
• На центральном уровне наибольшее количество запросов пришлось на минцифры – 26%, МВД – 16,8%, минфин – 10,6% и минтруда и соцзащиты населения – 5,14%. 
• На местном уровне чаще всего граждане адресовали свои запросы акиматам Астаны (16,7%) и Алматы (9,7%), Костанайской (8,9%) и Карагандинской областей (7,1%).

Какие нарушения выявляли

В документе упоминается количество случаев, когда госорганы отказывались предоставлять информацию по запросу.

Авторы отчёта ссылаются на комитет по правовой статистике и специальным учётам Генпрокуратуры. По этим данным, в 2024 году было всего шесть фактов незаконного ограничения права на доступ к информации (456-1 КоАП) с привлечением к административной ответственности. Сумма штрафов, которые наложили на нарушителей, – 332 280 тенге (по 55 380 тг за каждый факт).

"В этой связи государственным органам как обладателям информации необходимо усилить ведомственный контроль за своевременным предоставлением обоснованных и полных ответов на запросы граждан, СМИ и общественности", – сделали вывод авторы отчёта.

Однако столь малое количество правонарушений, дошедших до административного суда, не должно вводить в заблуждение. В этом же отчёте приводится случай, который косвенно указывает на факт: госорганы могут нарушать права граждан на доступ к информации гораздо чаще. 

В прошлом году комиссия по вопросам доступа к информации МКИ была вынуждена провести слушание по жалобам граждан на информационную закрытость акимата Акмолинской области. Тогда от жителей поступило 11 заявлений – и это только один пример, когда люди проявили инициативу и добились своих целей. 

Важный нюанс, о котором мы уже писали: разбирательство комиссии с чиновниками не стало помехой для неожиданного появления облакимата в списке госорганов высокой степени транспарентности. Не менее интересно, что об этом говорится в том же отчёте. Так если количество жалоб в одной только области, превышающее число оштрафованных за свою закрытость чиновников по всей республике, не испортило место в рейтинге, что говорить о тех госорганах, что умудрились угодить в список средней и низкой степени информационной открытости? Приведём эти списки полностью, мы обозначили их красным, жёлтым и зелёным цветами для наглядности. 

Кто в лидерах и антилидерах "информационной открытости" в 2024 году 

По предварительным данным, высокую степень эффективности "деятельности государственного органа по линии обеспечения информационной открытости" продемонстрировали:

В "середнячках" оказались:

В аутсайдерах (показатели ниже среднего):

И вновь обратим внимание: по итогам отчётов представителей акимата Акмолинской области, который оказался в "зелёном" списке, члены комиссии МКИ давали рекомендации, "направленные на устранение выявленных недочётов в работе и усиление качественного и результатоориентированного взаимодействия с населением". Каких рекомендаций заслуживают госорганы из "жёлтого" и "красного" списков (в том числе акиматы Астаны и Алматы), остаётся только догадываться. 

Как оценивают степень открытости госорганов

Деятельность госорганов по размещению информации на интернет-порталах и официальных интернет-ресурсах, а также по взаимодействию со СМИ минкультуры оценивает ежегодно по специальной методике. Критерии при этом используются следующие: 

• открытые данные;
• открытые НПА;
• открытые бюджеты;
• открытый диалог;
• наполнение официального интернет-ресурса;
• открытость подведомственных организаций;
• открытость через СМИ. 

Какие общие рекомендации даёт министерство 

"Государственным органам необходимо усилить работу по актуализации наборов открытых данных, проведению интернет-конференций и опросов на актуальные темы и онлайн-трансляций открытых заседаний, предоставлению своевременных и качественных ответов на поступающие комментарии к проектам бюджетных программ и нормативных правовых актов, поддержанию в актуальном состоянии официальных страниц на Единой платформе интернет-ресурсов государственных органов", – рекомендовали авторы отчёта.

В отчёте МКИ занижены реальные нарушения по доступу к информации

По словам юриста общественного фонда "Правовой медиа-центр" Гульмиры Биржановой, в отчёте министерства культуры и информации удивительно низкий показатель правонарушений, за которые выписывались административные штрафы. Биржанова входит в комиссию по доступу к информации при департаменте развития коммуникаций государства и общества МКИ.  О ситуации с доступом к информации госорганов в стране она знает не понаслышке. 

"Я очень удивлена, что всего шесть обращений в отчётный период за 2024 год (о шести административных наказаниях. – Ред.) (...) На мой взгляд, это очень маленькая цифра, потому что проблемы с доступом к информации у нас в Казахстане есть. И даже на заседании комиссии мы эти вопросы всегда обсуждаем. Цифра достаточно маленькая, на мой взгляд... Это будет всё таки для госорганов каким-то стимулом не предоставлять [данные] дальше", – высказала мнение юрист "Правового медиа-центра".

Гульмира Биржанова в своей практике часто сталкивается с фактами непредоставления чиновниками информации средствам массовой информации. В отчёте ей не хватило данных по нарушениям госорганов, касающихся взаимодействию с журналистами. 

"Ежедневно журналисты сталкиваются с нарушениями по доступу к информации. Мы сами сейчас судимся с акиматом Астаны по непредоставлению информации о количестве митингов. Отношение государственных органов к информации как к своей собственности – это не совсем правильно. Мне кажется, что такие инструменты, как комиссия по доступу, должны способствовать, чтобы этот подход менялся. Я чуть ли не ежедневно получаю запросы от журналистов, которым отказывают... Только сегодня акимат сослался на то, что информация, связанная с тем, сколько было денег выделено на строительство чего-то в городе, является служебной информацией. Каким образом это может быть служебной информацией?!" – прокомментировала BES.media юрист общественного фонда.

Комиссия по доступу к информации при департаменте развития коммуникаций государства и общества МКИ, в работе которой принимает участие Гульмира Биржанова, была создана после принятия в 2015 году закона "О доступе к информации". В орган входят представители власти и независимые эксперты. И особенности его работы хорошо иллюстрируют ситуацию с транспарентностью госорганов в стране: можно сделать вывод, что Казахстан только в начале пути решения большой проблемы. 

"Участвовали (в работе комиссии. – Ред.) в марте этого года, когда были изменения Закона "О доступе к информации". Мы предлагали. Комиссия – хорошо, что она есть. Но комиссия носит просто декларативный характер. Мы собираемся, обсуждаем важные вопросы. Проблема этой комиссии – у нас достаточно узкий мандат. Мы выносим рекомендации, которые, по сути, не обязательны к исполнению – ничего за это не будет. И вот, когда в марте рассматривались поправки в закон, мы предлагали расширить мандат этой комиссии, чтобы наши рекомендации носили более обязательный характер. Но эта норма у нас не прошла, и поэтому всё так и остаётся: вроде комиссия есть, вроде работает, мы собираемся, заслушиваем доклады, обсуждаем... Но по сути [дело] дальше не идёт. Проблема есть", – рассказала Биржанова. 

Формально всё работает, но на деле...

Правозащитница и эксперт по вопросам доступа к информации Ольга Диденко считает, что столь низкий уровень официально зафиксированных нарушений объясняется не отсутствием проблем, а сложностями в правоприменении и судебной защите прав на информацию. Во-первых, штрафы за нарушение законодательства в этой сфере слишком малы, а сами нормы не всегда работают эффективно. Во-вторых, далеко не все знают, как правильно подавать иски в рамках административного процесса. В-третьих, многие конфликты решаются в досудебном порядке – особенно после обращений в Генеральную прокуратуру, которая, по словам Диденко, оперативно реагирует на жалобы.

"Несмотря на презумпцию открытости, проактивное распространение информации, культура секретности всё ещё превалирует со стороны госорганов, компаний квазигосударственного сектора и других обладателей информации. Тем более что есть возможности отнести информацию к категории "Для служебного пользования" и временно ограничить доступ к ней. Все эти факторы в совокупности привели к тому, что у нас проблемы доступа к информации решаются в суде в единичных случаях. Однако если спор всё-таки дошел до суда, в подавляющем большинстве случаев суд примет вашу сторону как пользователя информации", – считает она.

Среди позитивных изменений эксперт отмечает соблюдение сроков ответов на запросы СМИ, внедрение системы E-Otinish, через которую можно направить жалобу или подать иск в случае нарушений. Тем не менее сохраняются серьёзные проблемы: госорганы часто дают формальные, неполные или бессодержательные ответы. Причины – нехватка времени и низкая мотивация сотрудников качественно прорабатывать запросы.

"Часто, если госорган или организация, компания квазигосударственного сектора не хочет предоставлять информацию или документы, они произвольно относят их к категории "Для служебного пользования" и на этом основании ограничивают доступ", – добавила она.

Один из типичных случаев касается запроса о стоимости установки новых остановочных павильонов в одном из городов. Журналист поинтересовался объёмом финансирования, количеством павильонов и подрядчиками, но получил отказ на основании того, что информация отнесена к ДСП. Ссылка – на постановление правительства от 24 июня 2022 года №429.

"Какие-то комментарии здесь излишни", – констатировала Диденко.

Если сравнивать Казахстан с другими странами Центральной Азии, ситуация выглядит относительно благополучно. Есть удобные цифровые платформы, законодательная база и механизмы контроля. Однако при сравнении с развитыми демократиями, особенно странами Северной Европы, обнаруживаются серьёзные проблемы.

"Государственные органы в целом выполняют закон, но компании частного и квазигосударственного секторов чаще всего ссылаются на коммерческую тайну", – отметила эксперт.

Кроме того, доступ граждан на заседания коллегиальных органов по-прежнему закрыт – за редкими исключениями вроде онлайн-трансляций в парламенте и маслихатах.

Когда открытость заканчивается на дверях ведомства

С 4 апреля 2024 года государственные органы должны проводить заседания по новым правилам, утверждённым министерством культуры и информации. Нормы касаются не только центральных госорганов, но и акиматов и маслихатов.

Маслихат Алматы продолжает игнорировать правила

Однако маслихат Алматы продолжает нарушать права журналистов, в частности редакции BES.media, часто не приглашая СМИ на заседания. А если и приглашают, то предоставляют отдельный зал подальше от депутатов. Проблему с открытостью алматинских депутатов не могут решить ни в партии Amanat, члены которой преобладают в маслихате, ни руководитель партии Ерлан Кошанов, к которому BES.media обращался год назад. Ничего не меняется и после жалоб министру культуры и информации Аиде Балаевой.

Запрос по НДС: формальный ответ вместо прозрачности

Нарушаются права журналистов на получение информации и в официальной переписке. 

Так, в феврале BES.media направил официальный запрос на имя заместителя премьер-министра, министра нацэкономики Серика Жумангарина с целью понять, как министерство всего за три дня после речи президента Касым-Жомарта Токаева смогло сформировать предложение о дифференцированной ставке НДС 16-10-0. Напомним, 7 февраля глава государства указал, что налог должен быть дифференцированным, тем самым фактически остановив обсуждение повышения до 20%.

Кроме того, BES.media интересовался, не является ли всё это частью заранее просчитанного плана: сначала предложить максимально высокую ставку, чтобы на её фоне легче продавить меньшую – 16 вместо 20%, пусть и выше текущих 12%.

На этот запрос редакция получила лишь общий ответ – с давно известной на тот момент информацией без конкретики. Посчитав его формальной отпиской, журналисты BES.media направили жалобу на имя министра с просьбой предоставить полную информацию и оценить действия сотрудников, допустивших нарушение законодательства.

В министерстве отреагировали: назначили дату заслушивания и пригласили редакцию на встречу. Разговор с директором департамента налоговой и таможенной политики Ерланом Сагнаевым был содержательным. Это был случай успешного взаимодействия журналистов и госорганов, но стоит обратить внимание – информацию редакция получила со второй попытки.  

Правительственный час прошёл без журналистов

31 марта в сенате Казахстана прошёл правительственный час, посвящённый вопросу изменения модели финансирования экономики. Однако журналистов на мероприятие не пригласили – ни одно СМИ не было аккредитовано, несмотря на попытки заблаговременного запроса. 

Позже в официальном ответе верхняя палата сообщила о том, что во второй половине дня 31 марта в здании сената проходила церемония встречи с президентом Словении Наташей Пирц-Мусар, прибывшей в Казахстан с официальным визитом. В связи с требованиями по организации этого международного мероприятия было принято решение о проведении прямой онлайн-трансляции правительственного часа. Однако BES.media тогда обращало внимание: речь на правительственном часе шла не о формальности, а об обсуждении основ экономической политики, влияющей на бизнес и граждан. Для полноценного освещения таких тем СМИ важно присутствовать в зале, чтобы иметь возможность задать вопросы и получить ответы напрямую.

Жумангарин отказался от диалога с прессой

А в начале июля глава миннацэкономики Серик Жумангарин отказался назвать компанию, которая, по его словам, недоплатила более 200 млрд тенге налогов благодаря статусу резидента МФЦА. Когда журналист BES.media попытался уточнить детали, Жумангарин раздражённо выключил микрофон и покинул зал, отказавшись от дальнейшего общения.

До этого министр выразил обеспокоенность налоговыми потерями бюджета в связи с деятельностью МФЦА. По его словам, один только случай перевода головного офиса крупной компании в юрисдикцию МФЦА обернулся для государства потерей более 200 млрд тенге налога на прибыль (КПН). Жумангарин подчеркнул, что намерен обсуждать этот вопрос с руководством МФЦА, поскольку наблюдается тенденция превращения центра в своеобразный офшор внутри страны.

Позже президент Международного фонда "Әділ сөз" Карла Джаманкулова отметила, что Агентство по делам госслужбы должно дать официальную оценку поведению министра национальной экономики Серика Жумангарина. По мнению Джаманкуловой, отказ отвечать на неудобные вопросы подрывает доверие к власти и противоречит принципам открытости и подотчётности.

Но в итоге Агентство РК по делам государственной службы (АДГС) не усмотрело нарушений служебной этики в отказе заместителя премьер-министра. 

Что ещё интересно

В январе 2025 года президент Казахстана Касым-Жомарт Токаев подписал Закон "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты по вопросам доступа к информации, общественного участия и государственных наград". Документ ужесточает ответственность за ограничение доступа к информации для госорганов.

Изменения включают:

• усиление ответственности государственных органов за незаконное ограничение доступа к информации;
• введение государственного контроля в сфере доступа к информации;
• закрепление принципов открытости и проактивного распространения информации, что обязывает госорганы публиковать значимые данные без запросов граждан;
• обеспечение доступности информации для лиц с инвалидностью, что создаёт условия для равного участия этих граждан в общественной жизни.

Почему это важно

Президент Касым-Жомарт Токаев неоднократно заявлял о проводимой политике "слышащего государства". Концепция подразумевает открытость госорганов и их активное взаимодействие с населением. Ежегодный отчёт МКИ попадает на стол главы государства, но также находится в открытом доступе – его может прочитать любой желающий на сайте госоргана. В документе министерство рассказывает о ситуации с транспарентностью госучреждений, а также объясняет, какие меры предпринимает правительство по улучшению доступа населения и СМИ к информации.