Нефтегаз, такси, авиация и маркетплейсы: как АЗРК предлагает менять крупные рынки Казахстана

С июля 2023 года плановые объёмы электроэнергии в Казахстане централизованно покупает и продаёт единый закупщик. В 2024 году через него реализовали 77,5 млрд кВт/ч, или 64,5% всей потреблённой в стране электроэнергии. При этом на централизованном рынке на единого закупщика приходилось 100% реализации плановых объёмов. Часть электроэнергии крупные группы компаний могут поставлять внутри своих структур в обход системы единого закупщика. На вторичном оптовом рынке товарного газа доля QazaqGaz, по данным проекта, составляет 100%.

В чём проблема

АЗРК считает, что модель единого закупщика снизила уровень прямой конкуренции между производителями за покупателей. Потребители не могут выбирать поставщика плановой электроэнергии, а цена формируется централизованно. На газовом рынке среди основных проблем называют отсутствие полноценного рыночного ценообразования и конкурентных торгов, ограниченный доступ независимых компаний к магистральным газопроводам и хранилищам, а также совмещение национальным оператором социальных и коммерческих функций.

Что предлагают

Во II квартале 2027 года планируют разработать дорожную карту по демонополизации рынков электроэнергии и товарного газа. Среди предложенных мер – ликвидация или трансформация института единого закупщика. В 2029-2031 годах прямое и косвенное ценовое регулирование на рынках электроэнергии, нефти и товарного газа предлагают отменять поэтапно, по мере развития конкуренции.

Поставки нефти на внутренний рынок в значительной степени регулирует государство. Минэнерго ежемесячно утверждает график, который определяет, какие недропользователи, в каком объёме и на какой НПЗ должны поставить нефть. Эта система призвана обеспечить внутренний рынок сырьём и топливом. При этом независимые трейдеры и сети АЗС зависят от поставок ограниченного числа крупных компаний. Основной объём переработки нефти приходится на три крупных НПЗ.

В чём проблема

АЗРК считает, что многолетнее сдерживание внутренних цен и административное распределение нефти привели к серьёзным перекосам на рынке. Недропользователи обязаны поставлять часть сырья на внутренний рынок по цене значительно ниже экспортной. При этом действующая система слабо стимулирует появление независимых поставщиков, развитие хранения, переработки и импорта. Одним из последствий АЗРК называет хронический дефицит нефтепродуктов. В агентстве связывают его, в том числе, с большой разницей цен между Казахстаном и соседними странами и называют сложившуюся ситуацию "глубоким системным кризисом".

Что предлагают

Предлагается постепенно перейти от ручного распределения нефти к более рыночной модели. В концепции рассматривают публичную формулу обязательных поставок на внутренний рынок, возможность торговли такими обязательствами между недропользователями и проведение конкурентных аукционов. На 2029-2031 годы запланирована поэтапная отмена прямого и косвенного регулирования цен на нефть по мере развития конкурентной среды.

Рынок угля остаётся довольно концентрированным. По данным проекта, в 2025 году совокупная доля крупнейших участников составляла 81,6% на рынке энергетического угля и 67,9% – коммунально-бытового. Около 70% всей добычи контролируют несколько крупных компаний. При этом уголь для населения проходит через отдельную цепочку – от добывающих компаний через региональных операторов и перевозку по железной дороге до конечных покупателей.

В чём проблема

АЗРК видит риски в многоступенчатой перепродаже и непрозрачной логистике. В проекте говорится, что перепродажа угля между региональными операторами может создавать лишние посреднические звенья, а проблемы с распределением вагонов и перевозкой – усиливать сезонный дефицит.

В качестве целевой модели агентство предлагает более прямую цепочку поставок и прозрачный контроль движения вагонов от разрезов до регионов.

Что предлагают

Во II квартале 2027 года хотят пересмотреть условия продажи коммунально-бытового угля через товарные биржи для малых недропользователей.

В III квартале 2027 года предполагается запретить перепродажу угля между региональными угольными операторами. Ещё одна мера – раскрывать информацию о пропускной способности железнодорожной инфраструктуры КТЖ.

Также хотят установить понятный порядок отбора компаний, которым предоставляется исключительное право на экспорт угля.

По данным проекта в базовых сегментах грузовых железнодорожных перевозок концентрация достигает практически 100%, а в пассажирских – около 80%. Компания КТЖ одновременно связана с магистральной железнодорожной сетью, перевозками, логистикой, вокзалами, цифровыми системами и другими сервисами. ТОО "КТЖ – Грузовые перевозки" полностью принадлежит КТЖ.

В чём проблема

По оценке АЗРК, когда инфраструктура и собственный перевозчик находятся внутри одной группы, возникает риск преимуществ для связанной компании при доступе к путям, графику движения, локомотивной тяге, станционным услугам и данным. Также у частных перевозчиков сейчас нет долгосрочного доступа к услугам магистральной железнодорожной сети – такой доступ, согласно проекту, имеет только Национальный перевозчик.

Ещё одна проблема – долговая нагрузка КТЖ. В проекте её оценивают примерно в 4,5 трлн тенге. Агентство считает, что при недостатке конкуренции неэффективность переносится на людей через тарифы, сборы и качество услуг.

Что предлагают

Во II квартале 2027 года предлагают сделать более доступной информацию о пропускной способности железнодорожной инфраструктуры. Одновременно частным грузовым перевозчикам предлагают обеспечить долгосрочный доступ к магистральной сети.

К IV кварталу 2027 года национального оператора железнодорожной инфраструктуры хотят выделить в отдельное юридическое лицо. Ответственными указаны минтранс, "Самрук-Казына" и КТЖ.

Режим "открытого неба" действует в 15 международных аэропортах Казахстана и продлён до конца 2027 года. При этом авиакомпании, которые выполняли бы рейсы в Казахстане по V степени свободы воздуха, в проекте концепции не указаны. В грузовой авиации действует ограничение на регистрацию воздушных судов старше 25 лет.

В чём проблема

АЗРК считает, что часть административных и технических требований ограничивает вход новых перевозчиков. В проекте отмечают, что возраст самолёта может становиться барьером независимо от его технического состояния, сертификации и фактической пригодности к полётам.

Что предлагают

К IV кварталу 2027 года предлагают реализовать V степень свободы "открытого неба". В качестве ожидаемого результата – увеличение числа авиаперевозчиков.

Также предлагается снять ограничения по срокам эксплуатации воздушных судов и изменить правила распределения международных авиамаршрутов.

АЗРК относит к цифровым платформам не только маркетплейсы, но и агрегаторы такси, доставку, платёжные и финансовые сервисы, магазины приложений, социальные сети и другие цифровые экосистемы. По мнению агентства, большое число сервисов ещё не означает реальную конкуренцию: крупная платформа может контролировать доступ продавцов или исполнителей к потребителю.

К примеру, на рынке агрегаторов такси работает несколько приложений. Но, как отмечает АЗРК, ценность каждого сервиса напрямую зависит от числа подключённых водителей и пассажиров: чем их больше, тем быстрее находится машина и тем больше заказов получает водитель.

В чём проблема

Платформа одновременно может продавать собственные товары или услуги и устанавливать правила для конкурирующих продавцов. Кроме того, пользователю или бизнесу бывает сложно перейти к конкуренту, не потеряв рейтинг, историю, отзывы или другие накопленные данные. У водителей такси, например, само наличие нескольких приложений не гарантирует конкуренции, если водителю сложно перейти на другую платформу, а условия работы, комиссии, блокировки и алгоритмы остаются непрозрачными.

Что предлагают

Ввести статус "системно значимая цифровая платформа". 

Для маркетплейсов могут установить отдельные требования: запрет отдавать преимущество собственным товарам и услугам, использовать закрытые данные продавцов для конкуренции с ними, мешать бизнесу продавать товары за пределами платформы или необоснованно блокировать пользователей. Кроме того, продавцам маркетплейсов хотят дать возможность переносить каталог и отзывы между сервисами. Пока это концепт и отдельные сроки введения каждого такого требования в проекте не указаны.

Водителям хотят дать возможность переносить накопленный рейтинг между платформами. Кроме того, крупные сервисы могут обязать объяснять основные параметры ранжирования и причины блокировки, заранее сообщать об изменениях условий и предоставлять возможность независимого обжалования. Для алгоритмов в сфере такси также рассматривается независимая проверка на дискриминацию и конфликт интересов. Как и в случае с маркетплейсами, эти меры пока описаны преимущественно как будущая модель регулирования, без сроков исполнения.

Государство регулирует отрасль, владеет больницами и поликлиниками, финансирует систему и через ФСМС закупает медицинские услуги. По данным проекта, в I квартале 2025 года государственные организации оказали 60,5% медицинских услуг по основному виду деятельности, частные – 36,4%. Около 70% всего платёжеспособного спроса в здравоохранении формировали бюджет и ОСМС.

В чём проблема

Частные клиники уже оказывают значительную часть диагностических, лабораторных, стоматологических и амбулаторных услуг, однако, по оценке АЗРК, финансовая система по-прежнему заметно смещена в сторону государственных организаций.

Одновременно государство выступает регулятором, владельцем медорганизаций, плательщиком и закупщиком. АЗРК считает, что такое совмещение может создавать риск приоритета собственной государственной сети перед другими поставщиками.

Что предлагают

К IV кварталу 2028 года в здравоохранении хотят перейти к принципу "деньги следуют за пациентом".

Также предлагают ввести KPI для медицинских организаций и обеспечить частным клиникам равный доступ к финансированию ОСМС независимо от формы собственности.

Государство одновременно финансирует образование, регулирует его и владеет основной частью школьной сети. При этом частный сектор развивается неравномерно. В дошкольном образовании частные организации уже преобладают по количеству учреждений и воспитанников, тогда как в среднем образовании большинство школ остаются государственными.

В 2024 году государственные дневные школы составляли 86,9% школьной сети, частные – 10,4%. При этом частные школы сильнее всего сконцентрированы в крупных городах и отдельных южных регионах.

В чём проблема

АЗРК считает, что финансирование и условия работы государственных и частных организаций пока недостаточно нейтральны по отношению к форме собственности.

Кроме того, у родителей не всегда есть сопоставимая информация о качестве школ – результатах обучения, безопасности, кадровой стабильности и других показателях. Поэтому конкуренция может происходить вокруг бренда и рекламы, а не качества образования.

Что предлагают

К IV кварталу 2028 года хотят перейти к ваучерному финансированию, обеспечить сопоставимые условия для государственных и частных организаций и убрать барьеры для входа частных поставщиков. Идея заключается в том, чтобы бюджетное финансирование в большей степени следовало за конкретным ребёнком и выбором семьи.

Ещё одно предложение заметно серьёзнее: к концу 2029 года хотят разработать механизм передачи государственных организаций образования в доверительное управление частным операторам на конкурсной основе. Речь в проекте идёт именно о доверительном управлении, а не о продаже или приватизации школ.

В 2023 году общий объём государственных закупок, закупок квазигоссектора и группы "Самрук-Казына" превысил 10,2 трлн тенге. При этом доля закупок из одного источника в "Самрук-Казына" выросла с 14% в 2021 году до 62% в 2025 году. Для сравнения – в государственных закупках она за этот период снизилась с 39 до 24%.

В чём проблема

АЗРК считает, что закрытый оборот внутри группы "Самрук-Казына" достиг системного масштаба. По оценке агентства, внутрихолдинговые закупки могут гарантировать сбыт дочерним компаниям независимо от их эффективности, ограничивать рост частных поставщиков и в итоге переносить лишние расходы в тарифы и цены национальных компаний.

Что предлагают

Во II квартале 2027 года принцип "жёлтых страниц" хотят распространить на все портфельные компании фонда "Самрук-Казына" и убрать действующее исключение. Смысл принципа: государственные структуры не должны заниматься бизнесом там, где необходимые товары и услуги может предложить частный сектор.

К концу 2028 года предлагают сократить перечень внутрихолдинговых закупок фонда и установить единые правила их применения. Кроме того, закупочно-категорийные стратегии фонда "Самрук-Казына" хотят обязать согласовывать с антимонопольным органом.

В государственных закупках доля одного источника в 2025 году составляла около 24%. Объём таких закупок вырос с 1,6 трлн в 2024 году до 1,9 трлн тенге в 2025 году. В проекте отмечается, что основания для прямых закупок остаются чересчур широкими: поставщик может определяться законом, поручением, исключительным правом или принадлежностью к подведомственной организации.

В чём проблема

При закупке без конкурса заказчику не всегда приходится доказывать, что на рынке действительно нет альтернативного поставщика. АЗРК связывает такую практику с сокращением числа потенциальных участников, риском завышения цены, зависимостью от одного поставщика и снижением стимулов повышать качество.

Что предлагают

К концу 2028 года хотят постепенно сокращать закупки из одного источника прежде всего по трём основаниям:

• у компаний, определённых законами;
• у подведомственных организаций;
• по поручению главы государства.

К 2031 году ожидают, что доля закупок из одного источника снизится минимум на 10% относительно уровня 2026 года.

С 2024 года в Казахстане запрещены электронные сигареты, жидкости для них и ряд другой никотиновой продукции. При этом изделия с нагреваемым табаком остались легальными. По данным, приведённым в проекте, число курильщиков старше 15 лет выросло с 2,67 млн в 2021-м до 2,93 млн человек в 2024 году. Розничная торговля табачной продукцией при этом не лицензируется.

В чём проблема

АЗРК обращает внимание на разный режим регулирования различных никотиновых продуктов: одни полностью запрещены, другие остаются разрешёнными. По мнению авторов проекта, это может перераспределять спрос в пользу разрешённой категории, которую контролируют крупные производители, но не обязательно сокращает общее потребление.

Среди других проблем в документе названы контрабанда, нелегальный оборот и отсутствие лицензирования розничной торговли. За 2023-2024 годы, по данным проекта, было изъято более 30 млн пачек контрабандной продукции.

Что предлагают

К IV кварталу 2027 года хотят установить для альтернативных никотиновых изделий единую технологически нейтральную модель регулирования. В проекте указаны два возможных варианта – одинаковые требования либо единый запрет.

К концу 2028 года предлагается ввести лицензирование розничной торговли табачной продукцией для контроля оборота и сокращения теневого рынка.

Рынок мобильной связи Казахстана представлен Beeline, Kcell и Tele2/Altel. После продажи Tele2/Altel частному инвестору государственное участие снизилось, однако совокупная доля трёх крупнейших операторов по-прежнему близка к 100%.

В чём проблема

АЗРК называет среди основных препятствий ограниченный доступ к радиочастотному спектру и инфраструктуре, недостаточный оптовый доступ к сетям и слабое развитие независимых виртуальных операторов – MVNO.

В проекте агентство раскритиковало распределение частот для 5G в 2022 году. Тогда на всю страну выставили два крупных лота. По оценке АЗРК, это не привело к появлению новых игроков, а укрепило позиции Kcell/Activ и Tele2/Altel.

Что предлагают

Развивать вторичный рынок частот, совместное использование инфраструктуры, оптовый доступ к сетям и виртуальных мобильных операторов. На III квартал 2027 года в планируют начать проводить открытые многораундовые синхронные и двусторонние аукционы по распределению радиочастот.

Некоторые сделки по покупке компаний или активов должны согласовываться с АЗРК, если они подпадают под требования законодательства об экономической концентрации. При этом нарушение порядка согласования может выявляться уже после оформления сделки.

В чём проблема

Компания может совершить регистрационные действия до того, как антимонопольный орган выяснит, требовалось ли его разрешение. В проекте думают, что надо переходить от контроля постфактум к системе, при которой провести требующую согласования сделку без разрешения технически будет невозможно.

Что предлагают

Информационную систему АЗРК хотят связать с государственными базами. При смене собственника система сможет автоматически проверить активы и выручку участников. Если показатели превышают установленные пороги, на регистрацию предлагается накладывать электронную блокировку до прохождения антимонопольной процедуры.

Подобный механизм хотят применять и к сделкам с ключевыми производственными активами. К 2031 году долю незаявленных сделок хотят снизить с 5% до нуля за счёт такой блокировки.

Сегодня для антимонопольного вмешательства нужно установить, что компания занимает доминирующее положение на рынке. Но крупная торговая сеть, маркетплейс или другой покупатель может формально не быть монополистом, при этом конкретный поставщик в значительной степени зависит именно от него – например потому, что через эту площадку продаёт значительную часть своей продукции и не может быстро найти другой канал сбыта.

В чём проблема

Получается ситуация, когда компания не признаётся доминирующей на рынке, но фактически может диктовать условия зависимому от неё поставщику. Из-за этого нынешних норм о злоупотреблении доминирующим положением может быть недостаточно для защиты более слабой стороны.

В концепции среди подобных практик перечислены дополнительные платные услуги, ретробонусы, маркетинговые сборы, скидки, отсрочки оплаты, штрафы, плата за цифровые платформы и непрозрачное исключение товара из ассортимента.

Что предлагают

В Предпринимательский кодекс хотят ввести новое понятие – "превосходная переговорная сила". Для её применения не потребуется обязательно доказывать классическое доминирование компании на всём рынке.

Поправки хотят подготовить к IV кварталу 2027 года. В 2028 году АЗРК планирует разработать критерии экономической зависимости – в том числе от одного покупателя, канала реализации, инфраструктуры или цифровой платформы – и определить формы злоупотребления такой силой.

Во II квартале 2029 года новый механизм хотят пилотно проверить на рынке розничной торговли продуктами питания.

Антимонопольный орган анализирует рынки, закупки и возможные нарушения, однако в проекте отмечается, что разрозненность данных мешает системно выявлять признаки сговора. Например, подозрение могут вызывать повторяющиеся победители торгов, одинаковые IP-адреса участников, похожие ценовые предложения или субподряд между конкурентами. Сейчас такой скрининг проводится эпизодически.

В чём проблема

При большом количестве закупок и участников искать такие связи вручную сложно, а нарушения могут выявляться уже после того, как деньги потрачены и договоры исполнены.

Что предлагают

В 2028-2029 годах предложили создать цифровую систему анализа закупок для выявления признаков антиконкурентных соглашений.

В 2028-2031 годах АЗРК хочет внедрять инструменты искусственного интеллекта для анализа товарных рынков и поиска возможных нарушений.

К 2031 году собираются не менее 30% расследований и анализа рынков проводить с использованием цифрового скрининга и ИИ.

Нет, это рабочий вариант проекта. АЗРК обсуждает с участниками рынка. Документ ждёт неоднократная и существенная доработка, а некоторые тезисы могут измениться кардинально.

Конкуренция напрямую влияет на то, сколько человек платит за товары и услуги, какой у него есть выбор и насколько компании заинтересованы снижать цены и улучшать качество. Это касается услуг и товаров, которыми люди пользуются каждый день. Задача антимонопольного органа в такой системе – проверять, насколько открыты рынки для новых игроков, как государственные решения и закупки влияют на конкуренцию и наказывать нарушителей закона.

Для обычного человека конкуренция в конечном счёте означает больше выбора и меньше зависимости от одного продавца или поставщика. Когда компании вынуждены бороться за клиента, у них больше стимулов сдерживать цены, улучшать сервис, быстрее внедрять новые услуги и не ухудшать условия без риска потерять покупателей.