"Планово-убыточное хозяйство". Нацфонд иссякает, а правительство "перестало работать после пандемии"
Отчёт Высшей аудиторской палаты (ВАП) об исполнении республиканского бюджета Казахстана в 2024 году и проект бюджета на 2026-2028 годы показывают, что Казахстан меняет роль Национального фонда, созданного для будущих поколений. Аудиторы в очередной раз зафиксировали растущую зависимость республиканского бюджета от трансфертов из Нацфонда. В среднем за последнее десятилетие почти треть расходов страны покрывалась нефтяными деньгами, к примеру, в 2024 году это было 23,2% бюджета.
Латание дыр без чётких критериев
Проектируемый бюджет на ближайшие три года закрепляет тенденцию изъятий: правительство планирует ежегодно изымать по 2,77 трлн тенге гарантированного трансферта из Нацфонда. Согласно отчёту аудиторов, деньги из него идут на латание бюджетных дыр без чётких критериев. В 2024 году из фонда вытащили 5,6 трлн тенге (два трлн гарантированного и 3,6 трлн целевого трансферта), причём целевые средства зачастую направлялись просто на покрытие дефицита.
Эти выводы подкрепляются цифрами проекта бюджета на 2026-2028 годы. Все три года доходы будут меньше расходов, а дефицит будут покрывать гарантированным трансфертом. Вся бюджетная конструкция в ближайшие годы держится на Нацфонде и высоких ценах на нефть. Если нефть подешевеет или экономика не дотянет до прогноза, то придётся снова лезть за деньгами в нефтяную копилку.
Анализируя бюджет, аудиторы ВАП установили, что собственные (ненефтяные) доходы казны упали до 45,9%. То есть более половины затрат покрыто за счёт трансфертов из Нацфонда и пошлин на сырую нефть.
"Бюджет всё меньше обеспечивается собственными доходами, и разрыв перекрывается изъятием нефтяных поступлений <…> Такая ситуация прямо влияет на фискальную устойчивость государства", – говорится в отчёте ВАП.
Однако правительство, наоборот, прочно сидит на нефтяной игле: в проекте бюджета на 2026-2028 годы заложено увеличение добычи до 100 млн тонн при 60 долларах за баррель, а курсовой прогноз составляет 540 тенге к доллару. Впрочем, реальность может сильно отличаться от планов, если вспомнить, что на 2025 год правительство закладывало в бюджет курс доллара по 470 тенге (по факту – уже вырос до 535 в среднем за август, по данным Нацбанка), а на 2024 год – 2 трлн трасфертов из Нацфонда (изъяли по аудиту ВАП – 5,6 трлн).
На фоне этого планы изъять всего по 2,77 трлн в год в следующее трёхлетие выглядят сверхоптимистично.
Большие деньги и маленькие люди
Основу доходов, согласно прогнозам на 2026-2028 годы, составляют налоговые поступления в связи с новым Налоговым кодексом – примерно 98% всех доходов в 2026 году. Наиболее весомым из них является увеличенный до 16% налог на добавленную стоимость (НДС), доля которого оценивается в 53% всех налоговых доходов 2026 года.
В попытке заткнуть бюджетные дыры повышением налогов правительство может подорвать экономику, считает кандидат экономических наук, директор Ulagat Consulting Group Марат Каирленов. Да, теоретически такие меры должны увеличить поступления: налоги повысили, круг плательщиков расширили – значит, казна соберёт больше. Однако эксперт считает, что после краткосрочного всплеска сборов запустится кризисная спираль в экономике.
"Рост НДС ляжет на внутренний спрос. Если посмотреть на ВВП методом расходов, то граждане Казахстана в совокупности потребляют около 70 трлн тенге в год, и власть фактически собирается изъять из их карманов лишние 5 трлн через повышение налога. На бумаге это около 7% от потребления – неприятно, но жить можно. Однако у нас деньги очень неравномерно распределены. Президент сам говорил: 162 человека владеют половиной богатств Казахстана. Если даже сильно округлить, то 10% граждан живут в достатке и имеют накопления, а 90% – без лишних денег. Согласно данным Бюро национальной статистики, 90% населения располагает около 23 трлн тенге, и изъятие 5 трлн составит уже около 17% от их средств. Это мгновенно сократит потребление, запустив цепную реакцию: население перестанет покупать, расходы вернутся к модели 90-х – хватать будет только на еду и коммуналку. Продажи жилья, автомобилей и всего остального рухнут", – объяснил Марат Каирленов.
Эксперт напомнил, что в 2024 году потребительский бум (например, рекордные 19 млн квадратных метров жилья, купленных за год) поддержал рост экономики. Если этот двигатель заглохнет, кризис перекинется на бизнес, и в итоге запускается полноценная кризисная спираль, которая затронет всё, включая банковский сектор.
"Сейчас доля проблемных кредитов (non-performing loans, NPL. – Ред.) в банках около 3%, но при шоке от налоговой реформы NPL могут взлететь до 30-36%. Банки демонстрируют достаточность собственного капитала в 17% при норме 10% – мол, все риски учтены. Но если NPL вырастет в 10 раз за несколько кварталов, никакого капитала не хватит. Придётся либо массово докапитализировать банки, либо дать им банкротиться, что недопустимо – начнётся паника вкладчиков. Понятно, государство выберет первое, и будет вливать деньги в банки для спасения системы. А возьмут их из Нацфонда. Государству придётся оплачивать последствия собственной фискальной политики", – считает Марат Каирленов.
Ещё один сюрприз нового Налогового кодекса – e-Tamga, изъятие оборотных средств у бизнеса авансом. И это тоже риск, который может заставить протянуть руки к Нацфонду.
"Представьте: предприниматель взял кредит, запустил производство, ещё ничего не продал, а ему говорят — плати вперёд 16% НДС от прогнозной выручки. Где он их возьмёт? Он не продал товар, не купил сырьё, не заплатил заработную плату. Если денег нет, а у большинства их нет, придётся лихорадочно искать, занимать под большие проценты. Вся прибыль уйдёт на выплату процентов. Вся эта идея вытянуть бюджет за счёт малого и среднего несырьевого бизнеса может привести к обратному эффекту. Вначале упадёт потребление, потом налоговые поступления. За этим последует волна неплатежей, банкротств. Кредиты, выданные населению и предпринимателям, перестанут обслуживаться. Банкам снова понадобится помощь государства. А спасать всех будут за счёт Нацфонда. Это замкнутый круг: повышаем налоги, чтобы меньше брать из Нацфонда, убиваем бизнес, теряем налоговую базу, – снова латаем бюджет из фонда", – считает Марат Каирленов.
401-й способ отъёма денег
Жёсткие экономические реформы власти всегда стараются проводить за счёт населения, также считает профессор КазНУ, экономист Магбат Спанов. Он привёл в пример Остапа Бендера – главного персонажа романа Ильфа и Петрова "Золотой телёнок".
"В книге Остап Бендер говорит: "Отъём или увод денег варьируется в зависимости от обстоятельств. У меня лично есть 400 сравнительно честных способов отъёма". Так вот, есть 401-й способ "честного отъёма" денег государством у населения. Это – девальвация. За 2023-2024 годы тенге просел с порядка 420 до 510 за доллар, и это фактически изъятие у всех держателей доходов и активов в тенге, но в плюс бюджету", – объяснил эксперт.
По его словам, власти в 2023 году именно так и поступили – закрыли бюджетные проблемы с помощью резкого роста курса доллара. Национальный банк, вместо того чтобы укреплять финансовую систему, фактически допустил обесценение тенге.
"Девальвация ударила по всем: выросли цены на импорт и товары первой необходимости, сбережения населения обесценились, бизнес понёс курсовые потери. Но для бюджета это плюс – экспортёры платят больше в массе тенге, номинальные доходы казны растут за счёт инфляции. Рост экономики у нас в последние годы происходит в основном за счёт инфляции, за счёт денежной массы", – отметил Магбат Спанов.
Получается, государство вливает огромные суммы – трансферты, льготные займы, субсидии – большие деньги ходят по верхам экономики, но до простых людей они либо не доходят, либо оборачиваются для них инфляцией.
Несмотря на усилия Нацбанка, годовая инфляция лишь замедлилась к середине 2024 года, а затем вновь ускорилась под конец года. В продовольствии инфляция достигала двузначных величин, существенно подрывая реальные доходы населения.
Как отмечает ВАП, всплеск цен на базовые продукты питания снижает покупательную способность граждан. В декабре 2024 года фиксировалось ускорение инфляции четвёртый месяц подряд. Получается, что по сути простой гражданин платит дважды – сначала фондовыми деньгами, которые могли работать на его будущее, а потом – из своего кармана, через обесценивание тенге и рост цен.
"Это и есть классический эффект "голландской болезни": когда в страну приходят большие нефтяные деньги и сразу попадают в экономику, курс тенге растёт, цены повышаются. Импорт становится дешевле, чем товары местного производства, и своё производство просто перестаёт быть конкурентоспособным. От этого выигрывают единицы, а проигрывает – большинство", – пояснил Магбат Спанов.
Планово-убыточное хозяйство
В отчёте ВАП отмечается, что деньги Нацфонда часто тратятся неэффективно. С 2009 года нацхолдинги "Байтерек" и "Самрук-Казына" получили из фонда 3,7 трлн тенге займов, но вернули лишь 454 млрд. Остальные средства – более 3 трлн – так и висят невозвращёнными. Доходность при этом мизерная: в 2024 году фонд получил всего 45,5 млрд тенге вознаграждений. Средства уходят в основном на долгие и затратные проекты.
В прошлом году фонд купил акции "Казатомпрома" на 467 млрд тенге, облигации под строительство железной дороги Достык – Мойынты за 20 млрд, и газопровода "Талдыкорган – Ушарал" за 64 млрд тенге. В итоге в портфеле фонда накапливаются активы, которые сложно быстро продать или превратить в деньги. Но ведь фонд создавался именно как подушка безопасности на случай кризисов, а теперь, без чётких правил использования, фонд может быть растрачен впустую, не обеспечив главного – диверсификации экономики и защиты будущих поколений.
"С самого образования нацхолдинга в правительстве говорили, что компании в "Самруке" управляются по-рыночному, но почему-то расходы несёт государство. Прибыль отдана частным интересам, а убытки – народу. Очень много людей сидит в управлении. Одни руководители. Знаете, в советской экономике был термин "планово-убыточное хозяйство", и именно такая схема реализована сейчас: национальные компании стабильно генерируют убытки, которые покрываются за счёт бюджета и Нацфонда", – считает Магбат Спанов.
Инвесторы "голосуют ногами"
Экономика 2024 года сопровождалась тревожными сигналами в инвестиционной сфере. Прямые иностранные инвестиции (ПИИ) резко сократились – валовой приток прямых иностранных инвестиций (ПИИ) снизился почти на 30% (6,5 млрд долларов) по сравнению с 2023 годом.
Почти вдвое (на 47%) упали иностранные инвестиции в обрабатывающую промышленность, несмотря на рост выпуска в самом секторе. Это указывает на снижение интереса зарубежных инвесторов к несырьевому сектору Казахстана.
Структура ПИИ остается той же: 43% всех инвестиций за последнее десятилетие направлено в добычу полезных ископаемых, то есть деньги по-прежнему идут преимущественно в нефтегаз и горнодобычу, усиливая сырьевую зависимость. Недостаточный приток инвестиций в переработку, технологии, сельское хозяйство означает, что структурные проблемы, такие как моноэкспорт сырья, сохраняются.
Эксперты объясняют это не только внешними факторами, но и внутренними проблемами: непоследовательностью экономической политики, ростом давления на бизнес, слабой защитой прав собственности и коррупцией. Всё это формирует образ нестабильной юрисдикции.
"Если открыть Национальный план развития до 2029 года, то там написано, что инвестиции в основной капитал должны быть на уровне 15-17% от ВВП. А у нас за прошлый год – 14%. В первом квартале этого года – 10%. Это катастрофически мало. Такой провал был только в 1996-1997 годах. Чтобы экономика устойчиво росла, нам надо инвестиции на уровне 17-18% ВВП. Но из-за ухудшения инвестиционного климата, в том числе и проблем с коррупцией, которые никуда не делись, инвесторы "голосуют ногами", – объяснил Марат Каирленов.
По сути, инвесторы теряют доверие к стране и предпочитают уводить доходы, вместо того чтобы реинвестировать их в экономику. Отсюда стагнация, зависимость от сырья и хронический дефицит бюджета. Марат Каирленов считает, что Казахстан может столкнуться с ситуацией, когда формально ВВП будет расти за счёт нефтяного сектора, где ожидается рост добычи на 1/4 в ближайшие несколько лет.
Однако в реальности уровень жизни примерно 75% казахстанцев будет снижаться, и бюджет будет испытывать серьёзные проблемы. Ведь от нефтянки госбюджет и население получает очень мало, из-за заключенных несколько десятилетий назад договоров. Профессор Спанов считает, что ситуация с невыгодными для экономики договорами может повториться.
"Нефтегазовая отрасль Казахстана в значительной степени контролируется иностранными компаниями: доля местных игроков, включая "Казмунайгаз", не превышает 35%. Похожая ситуация начинает складываться и в других чувствительных секторах – например, в сфере редкоземельных металлов разведку и добычу ключевых ресурсов снова передают зарубежным инвесторам. Это повторение сценария 90-х, когда все стратегические активы отдавались внешним партнёрам якобы из-за нехватки собственных специалистов. Но с тех пор выросло целое поколение профессионалов, прошедших обучение по программам вроде "Болашак", накопивших опыт в рыночной экономике. Тем не менее власть продолжает действовать по старым лекалам, игнорируя потенциал собственных кадров", – считает Макбат Спанов.
Зачем создавался Национальный фонд
Профессор Спанов отметил, что национальный фонд Казахстана был учреждён в начале 2000-х, когда в экономику пришли первые большие нефтяные деньги. В стране назревала "голландская болезнь" – сверхприбыль от нефти грозила перегреть экономику и взвинтить инфляцию. Профицит бюджета тогда был столь велик, что терялся стимул развивать несырьевые отрасли. Поэтому в 2000 году было принято решение создать Нацфонд и направлять туда основные нефтяные доходы, чтобы изолировать их от текущих расходов бюджета.
По словам Магбата Спанова, тогда сформировалась национальная экономика с огромным профицитом, и решили, что все нефтяные деньги будут собирать в фонд, иначе теряется смысл развития экономики". Одновременно ввели правило гарантированного трансферта – ежегодно определённая сумма (первоначально это было около 8 млрд долларов) перечислялась из фонда в бюджет на развитие и поддержку, а всё сверх этого – накапливалось в фонде как "деньги будущих поколений". Как вспоминает Магбат Спанов, эта модель неплохо работала примерно пятнадцать лет. За счёт высоких цен на нефть Казахстан быстро наращивал резервы.
"В 2019 году мы накопили порядка 60 млрд долларов в Национальном фонде. К тому времени целью правительства была довести активы до 100 млрд. Однако затем случился шок: пандемия 2020 года. Экономика рухнула, и государство впервые пошло на масштабные траты из фонда. Тогда дополнительно изъяли порядка 6 трлн тенге из Нацфонда, чтобы ликвидировать последствия пандемии. Правительство, честно говоря, перестало тогда работать – деньги фонда всё оплатили", – рассказал профессор.
По словам эксперта, кран так и не закрыли – после пандемии каждый кризис или недостача бюджета решается за счёт фонда. Например, в 2022 году, по словам профессора Спанова, четверть доходной части бюджета не была исполнена, от 3,5 до 4 трлн тенге недобрали и покрыли из Нацфонда. В 2023 ситуация повторилась, а как следует из отчёта ВАП – в 2024 году фонд снова пришёл на помощь.
По своей сути Нацфонд имеет две ключевые функции: стабилизационная, чтобы смягчить влияние внешних шоков, вроде падения цен на сырьё, и сберегательная – накопление богатства для будущих поколений. Пополняется фонд главным образом за счёт нефтегазовых доходов – это доля налогов и платежей недропользователей. В частности, корпоративный подоходный налог (КПН) от нефтяных компаний зачисляется преимущественно в Нацфонд (поэтому в доходах республиканского бюджета его нет). Также в фонд идут экспортные пошлины на нефть, рентный налог и другие поступления от сырьевого сектора. Часть инвестдоходов фонд реинвестирует. Управляет средствами Нацфонда Национальный банк РК, а стратегические решения принимает совет по управлению, куда входят руководители правительства и президент.
100 млрд долларов: мечта или политическая воля?
По оценке аудиторов, частые и масштабные изъятия средств из фонда чреваты невыполнением стратегической задачи – нарастить активы Нацфонда до 100 млрд долларов к 2030 году. К декабрю 2024 года валютные активы фонда составили 58,8 млрд долларов, увеличившись за год благодаря инвестиционному доходу, но плановый уровень сбережений при текущих изъятиях может не быть достигнут.
"Достигнуть 100 млрд с нынешними формами управления не получится, пока никто реально экономикой в стране не занимается. Ни в администрации президента, ни в правительстве. Власти занимаются экономикой поручений. Нормальной платформенной работы, основанной на экономических расчётах, нет", – констатировал Магбат Спанов.
Эксперт привёл пример такого поручения и отметил, что, ругая прежний режим, нынешний продолжает работать так же.
"Как и в прежние времена, чтобы удержать рост цен, акимы в регионах встречаются с "Атамекеном" и договаривается с бизнесом, просят не повышать цены. Но вы же понимаете, это не сработает. Нельзя вручную сдержать инфляцию. Как итог – цены всё равно растут, рынок ищет обходные пути, а доверие к власти падает. Все ругают "Старый Казахстан", а нынешний режим пользуется теми же методами и проектами, что были придуманы и запущены в то время: нефтяной фонд, созданный при Назарбаеве, и инфраструктурные проекты, запущенные тогда же, сейчас обеспечивают экономике хоть какой-то рост. Реально сейчас развивается инфраструктура транзита Западная Европа – Западный Китай, но и то – потому что это востребовано из-за конфликта РФ с Западом. Новых прорывных идей пока нет", – отметил он.
Большое беспокойство у экспертов вызывает коррупция и отсутствие институциональных реформ, поскольку чиновники находятся в своих креслах 3-5 лет, а посему их короткий горизонт планирования мешает взвешенным реформам и создаёт благоприятную почву для олигархов. В результате экономика остаётся олигополией, зависимой от узкого круга лиц и внешних игроков.
"В международных рейтингах говорят о Казахстане, как о самой быстрорастущей экономике Центральной Азии, но тот же ВВП включает прибыль иностранных компаний, которые в основном вывозят её из страны. Если считать по национальному продукту, картина совсем иная", – резюмировал Магбат Спанов.
И Магбат Спанов, и Марат Каирленов сходятся во мнении, что стране нужны кардинальные перемены в самой модели развития, иначе Казахстану грозит застой с постепенной утратой экономического суверенитета. Оба эксперта считают, что необходимы институциональные реформы и реальное укрепление ответственности власти перед гражданами. Одно из предложений – начать с выборности руководителей на местах.
"Маловероятно, что мы сможем накопить в Национальном фонде 100 миллиардов долларов к 2030 году. Здесь нужны политические реформы. Не декларативные, а настоящие. Например, начать с выборности акимов хотя бы в пилотном режиме – в одной области промышленной, в другой сельскохозяйственной, в одном из городов республиканского значения. Весь мир через это проходил, и мы тоже должны. Без политических изменений всё так и будет продолжаться", – считает Марат Каирленов.
Прямые выборы акимов, по мнению эксперта, привлекут в региональное управление новую генерацию менеджеров, снизят уровень коррупции и улучшат подотчётность власти населению. Без сменяемости элит и конкуренции идей экономика так и будет буксовать под тяжестью старых схем.
Магбат Спанов в свою очередь говорит о необходимости смены экономической модели, ориентированной на сырьё и внешних инвесторов, на модель, дающую больше возможностей отечественному бизнесу и человеческому капиталу.
"Чтобы страна была великой, нужна экономическая свобода, а экономическая свобода невозможна без политической свободы. Это два колеса одной арбы. Надо менять подходы и делать это не за условные 10 дней наскоком, а несколько лет, через ёмкую работу с экспертами и общественностью", – объяснил он.
Мнение экспертов также пересеклось с мнением аудиторов ВАП, что тратам из Нацфонда нужны чёткие, регламентированные правила использования – на что именно они будут тратиться и какой от этого будет эффект. Без наведения порядка в этом вопросе любые трансферты – как воду в песок лить.
Почему это важно
Казалось бы, зачем волноваться? Если в Нацфонде ещё почти 60 млрд долларов резервов, внешние займы всё ещё дают, нефть качается – каким-то образом страна протянет. Но эксперты предупреждают: если ничего не менять, через 10-15 лет Казахстан может столкнуться с утратой экономического суверенитета.
Что стоит за этими словами? Если фонд иссякнет, а экономика останется сырьевой и малоэффективной, государство попадёт в полную зависимость от внешних кредиторов и конъюнктуры. Госдолг уже растёт ускоренными темпами и обслуживание займов съедает всё больше бюджета. По данным ВАП, госдолг вырос на 17% за 2024 год и достиг 31,8 трлн тенге (примерно 34% ВВП). Дальше – больше: с каждым годом при дефицитной модели долг будет накапливаться, проценты – расти, а возможности – снижаться. В конце концов Казахстан может прийти к ситуации, когда без помощи МВФ или иностранных государств не сможет свести концы с концами. Это и есть потеря экономического суверенитета.
Однако оба аналитика выражают осторожный оптимизм: ещё не поздно разорвать этот сценарий если вернуться к стратегическому планированию и перестать жить одним днём, если верить, что всё получится, и работать в этом направлении.
"Мировые тенденции не оставят выбора – придётся меняться. Страна слишком важна геополитически и богата ресурсами, чтобы её бросили. В случае серьёзного кризиса либо международные институты, либо соседи придут с требованием реформ, инвесторы тоже диктуют свои условия. Да и внутреннее общество больше не такое пассивное, как 10-5 лет назад – люди остро реагируют на падение уровня жизни", – объяснил Магбат Спанов.
Эксперты считают, что поможет новая экономическая модель, основанная на прозрачности и подотчётности, где нефтяные деньги работают на диверсификацию экономики, образование, технологии, а не тратятся на латание дыр. Модель, в которой страна инвестирует в людей и граждане ощущают себя бенефициарами богатства страны, а не жертвами инфляции.