Казахстан меняет закон о бездомных животных, но никто не проверил, как работал старый – Шолпан Айтенова
Шолпан Айтенова – руководитель Zertteu Research Institute. Эксперт в области государственных финансов.
В апреле 2026 года мажилис принял поправки к Закону "Об ответственном обращении с животными". Главное новшество – бездомных собак предлагается усыплять через пять дней после отлова, если их не забрали. Система ОСВВ (отлов, стерилизация, вакцинация, возврат), введённая в 2021 году, объявляется провалившейся.
Основной аргумент инициаторов поправок: бюджет на программы вырос с 1,2 млрд тенге в 2022 году до 3 млрд в 2025-м, а численность бездомных животных не снизилась. Депутат Жанбыршин также предупреждает о риске коррупции: деньги на стерилизацию можно освоить фиктивно, не проводя реальных операций.
Это обоснованные опасения. Но они описывают не провал метода, а провал его реализации – и, что важнее, отсутствие механизмов, которые позволили бы это вовремя заметить.
Три системные проблемы
Анализ бюджетов 20 регионов Казахстана на 2026 год выявляет три системные проблемы, каждая из которых существует независимо от того, какой закон принят.
- Результативность бюджетных программ. Основным показателем успеха в казахстанской бюджетной практике остаётся освоение средств, а не достигнутый результат. Расходы фиксируются, отчёты сдаются, но измеримые индикаторы – доля животных, прошедших стерилизацию и выпуск, динамика популяции по регионам, уровень возврата владельцам – в публичной отчётности отсутствуют. В этих условиях невозможно ни подтвердить эффективность ОСВВ, ни доказать её провал. Законодательные изменения инициируются до проведения полноценного аудита фактической реализации программ.
- Фрагментарное финансирование системы. Законодательство предусматривает четыре взаимосвязанные программы: отлов и уничтожение, идентификация безнадзорных животных, временное содержание, вакцинация и стерилизация. ОСВВ работает только как цепочка – финансирование отдельных звеньев без остальных результата не даёт. Тем не менее регионы финансируют эти программы фрагментарно: одни закладывают все четыре, другие – одну-две, третьи не закладывают ничего.
- Прозрачность и доступность бюджетных данных. Данные по расходам на программы ОСВВ отсутствуют в сводном публичном формате – каждая цифра в этом обзоре получена вручную из каждого из областных и районных бюджетов. При этом не все бюджеты размещены на портале Adilet.zan.kz, который обеспечивает публичный доступ граждан к нормативным и бюджетным документам: к примеру, бюджет Жамбылской области и её районов, а также бюджет Алматы на портале отсутствуют.
Деньги выделялись. Структура расходов другая
Из 3,097 млрд тенге, заложенных регионами на 2026 год, 59% приходится на "Организацию отлова и уничтожения бродячих собак и кошек" – ключевой инструмент ОСВВ, стерилизация, получает в шесть раз меньше.
Рост расходов с 1,2 до 3 млрд тенге с 2022 по 2025 год отражает расширение финансирования, а не оценку эффективности самого подхода.
- 59% – "Организация отлова и уничтожения бродячих собак и кошек"
- 19% – временное содержание
- 16% – вакцинация и стерилизация
- 5% – идентификация
- 1% – приюты
Отдельного внимания заслуживает бюджетная классификация. Ключевая статья расходов по-прежнему называется "Организация отлова и уничтожения бродячих собак и кошек" – несмотря на то, что Закон №97–VII от 2021 года прямо запрещает умерщвление как метод регулирования численности (статья 25). Название не менялось четыре года. Это классический пример budget rigidity: устаревший бюджетный классификатор не адаптируется к изменениям законодательства. В результате публичная отчётность агрегирована так, что отделить расходы на отлов от расходов на уничтожение невозможно.
Три города – больше половины бюджета
Алматы, Астана и Шымкент вместе забирают 51% всего бюджета страны на обращение с бездомными животными – 1,53 млрд тенге из 3,097 млрд. При этом три города тратят 75% своих средств на отлов и уничтожение. Семнадцать областей – только 43%.
Алматы выделяет 834 млн тенге единой строкой на "отлов и уничтожение" без детализации по программам. Город известен активным чипированием, и не исключено, что эта сумма включает и гуманные методы, но проверить это по открытым данным невозможно.
Инфраструктура есть, но охватывает не всю страну
Закон устанавливает чёткую процедуру: отловленное животное должно провести минимум четыре дня в пункте временного содержания до операции и 10 дней после. Ряд регионов заложил бюджет на вакцинацию и стерилизацию, но не предусмотрел расходов на временное содержание.
Существующая инфраструктура ограничена и неравномерно распределена: из 112 пунктов временного содержания только 89 государственных, приютов – 69, из которых лишь четыре государственных. При этом на 195 районов и 90 городов страны этой инфраструктуры заведомо недостаточно для полного охвата территории. Информация о фактической загрузке и результатах работы этих объектов в публичном доступе отсутствует. В этих условиях стерилизация рискует оставаться формальной процедурой.
Отдельная проблема – география. В десяти регионах расходы на ОСВВ закреплены только в областном бюджете без районного финансирования. Районный центр может находиться в 300-400 километрах от областного центра. Как программа стерилизации и вакцинации физически доходит до отдалённых населённых пунктов – не прописано нигде и не отслеживается.
Это шире, чем вопрос про бездомных животных. Это отражение централизованной системы принятия решений: в Астане разрабатываются программы и принимаются законы, спускаются регионам, регионы осваивают бюджет. Есть ли на местах инфраструктура, кадры, логистика – эти вопросы остаются за скобками.
С 2022 по 2026 год на программу потрачено около 14,9 млрд тенге. Оценить, что именно достигнуто на эти деньги, невозможно – инфраструктура мониторинга не создана.
Региональная картина: от полного цикла до единственной бюджетной программы
Только 15 регионов из 20 заложили финансирование всех программ, составляющих цепочку ОСВВ: отлов, временное содержание, идентификация, вакцинация и стерилизация, – и лишь четыре региона из 20 дополнительно финансируют приюты: ВКО, Карагандинская, Костанайская и Улытауская.
Костанайская область – единственный регион, где финансирование всех четырёх программ предусмотрено в бюджетах каждого района. В Актюбинской области районные бюджеты финансируют только отлов. Децентрализация финансирования до районного уровня – необходимое условие реального охвата территории, а не только областного центра.
Туркестанская область тратит 94% бюджета на отлов при общей сумме 157 млн тенге. Абайская – 86%. В Атырауской области финансирование заложил только Исатайский район – 5 млн тенге, и только на вакцинацию и стерилизацию. Кызылординская область заложила в областном бюджете 1,7 млн тенге – и только на идентификацию безнадзорных и бродячих животных, без финансирования остальных программ.
Результативность программы ОСВВ, которая в одних регионах финансировалась полностью, а в других – фрагментарно или не финансировалась вовсе, некорректно оценивать на основании одной общей суммы в 3 млрд тенге.
Представленные данные свидетельствуют не о неэффективности ОСВВ как метода, а о системном сбое в её бюджетном и институциональном обеспечении.
В этих условиях изменение законодательства без анализа исполнения и без учёта распределения финансирования по уровням бюджета не устраняет проблему, а воспроизводит её в новой форме.
В этих условиях целесообразно сместить фокус с изменения модели на повышение качества её реализации. Это предполагает проведение аудита бюджетных расходов с детализацией по видам деятельности, пересмотр структуры финансирования в пользу стерилизации и инфраструктуры содержания, внедрение системы показателей эффективности и запуск пилотных региональных проектов с полным циклом реализации ОСВВ.
