Промежуточный отчёт БДИПЧ: полноценная миссия ОБСЕ на референдуме невозможна
Что произошло
Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (ODIHR), которое из года в год указывает на одни и те же системные проблемы – с прозрачностью, равными условиями и подсчётом голосов, – опубликовало отчёт миссии по оценке потребностей в связи с референдумом в Казахстане, назначенным на 15 марта 2026 года.
Детали
Документ подготовили по итогам визита экспертов в Астану 17–20 февраля. В нём оценили предреферендумную ситуацию, правовую базу и готовность властей к голосованию. В миссию вошли Ульви Ахундлу, заместитель главы избирательного департамента ODIHR, и Елена Ковалёва, советник по выборам ODIHR.
Эксперты должны были оценить обстановку перед референдумом, решить, нужна ли наблюдательная миссия, и предложить формат её работы. Они встретились с представителями госорганов, парламента, Конституционного суда, ЦИК, СМИ, гражданского общества и дипкорпуса.
По итогам миссия пришла к выводу, что из-за короткого срока между объявлением референдума и днём голосования развернуть полноценное наблюдение невозможно. Вместо этого рекомендовано направить миссию по оценке референдума, которая будет работать в ограниченном формате.
Какие изменения предлагаются
В отчёте говорится, что проект новой Конституции пересматривает определения прав человека и основания для их ограничения, а также реформирует институциональную структуру государства. Предлагается создать однопалатный парламент, консультативную народную ассамблею и институт вице-президента, расширить полномочия президента в сфере назначений и законодательной деятельности, в том числе при отсутствии парламента, а также предоставить ему право распускать парламент в случае повторного отклонения кандидатур на отдельные должности.
Часть собеседников миссии заявила, что предлагаемые изменения могут свести на нет отдельные положения реформ 2022 года. Другие обращали внимание на масштаб перераспределения полномочий и его последствия.
"В то время как представители подавляющего большинства государственных институтов, с которыми встретилась миссия ODIHR NAM, выразили твёрдую поддержку конституционной реформе и решительно выступали за её преимущества, другие собеседники ODIHR выразили обеспокоенность характером и потенциальными последствиями фундаментальных изменений, которые внесёт новая Конституция, включая возможное вмешательство исполнительной власти в гражданское пространство, ограничения прав человека на основании широко сформулированных определений и ослабление системы сдержек и противовесов между государственными институтами", – говорится в отчёте.
Правовая база и прежние рекомендации
Проведение референдума регулируется Конституцией 1995 года, Конституционным законом "О выборах" и Конституционным законом "О республиканском референдуме". В 2022 и 2024 годах в законодательство внесли изменения. Однако, как отмечается в отчёте, большинство прежних рекомендаций ODIHR остаются частично или полностью невыполненными.
"Однако большинство электоральных рекомендаций ODIHR остаются частично или полностью невыполненными, включая те, которые были даны в контексте конституционного референдума 2022 года, а также рекомендации, касающиеся основных свобод мирных собраний, выражения мнений и объединений, независимости избирательной администрации и публикации результатов выборов, – все они имеют отношение к проведению референдума", – отмечается в документе.
Внесённые поправки не учли прежнюю рекомендацию ODIHR о комплексном пересмотре правовой базы референдума через открытый и инклюзивный процесс консультаций. Речь шла о том, чтобы обеспечить избирателям полную, сбалансированную и нейтральную информацию по вопросу голосования. Также рекомендовалось создать равные условия и доступ к ресурсам для сторонников и противников инициативы.
Администрирование и регистрация избирателей
Референдум администрирует трёхуровневая система комиссий: Центральная комиссия по референдуму, 20 территориальных и более 10 тысяч участковых комиссий. Центральная комиссия утвердила календарный план, текст бюллетеня, программу обучения и информационную кампанию. При этом она заявила, что не отвечает за разъяснение содержания проекта Конституции. По её данным, в едином электронном реестре зарегистрированы 12,4 млн избирателей.
"Регистрация избирателей носит пассивный характер, а списки составляются местными исполнительными органами на основе государственного регистра населения. (…) Закон продолжает лишать избирательных прав граждан, признанных судом недееспособными на основании интеллектуальных или психосоциальных нарушений, а также осуждённых к лишению свободы, независимо от тяжести совершённого преступления, что противоречит международным стандартам и предыдущим рекомендациям ODIHR", – подчёркивается в отчёте.
Кампания и доступ к информации
Закон определяет агитацию как выражение мнения по вопросу референдума, пишут эксперты миссии.
"При этом, закон о референдуме не содержит специальных положений, обеспечивающих равные возможности для сторонников и противников референдума", – подчёркивается в отчёте.
В документе также указано, что отсутствуют правила финансирования кампании и прозрачной отчётности.
"Кампания по референдуму не регулируется надлежащим образом, поскольку отсутствуют гарантии против злоупотребления административными ресурсами, гарантии равных возможностей для распространения противоположных мнений, а также какое-либо регулирование финансирования кампании", – пишут международные эксперты.
Между тем, собеседники миссии сообщили, что активную кампанию ведут коалиция парламентских партий и представители госорганов. По мнению ряда участников встреч, организованная кампания "против" маловероятна – из-за самоцензуры и опасений возможных последствий.
"Закон о референдуме не содержит какого-либо регулирования, связанного с финансами, ни в части частных средств кампании, ни в отношении других фундаментальных аспектов прозрачной и подотчётной системы финансирования кампании, включая реализацию права финансово поддерживать определённый вариант кампании, меры по обеспечению финансовой подотчётности, регулирование отчётности и раскрытия информации, надзор и мониторинг, а также санкции", – наблюдают в БДИПЧ.
Телевидение остаётся главным источником политической информации и в значительной степени контролируется или финансируется государством.
"Интернет остаётся основным пространством для критического дискурса, однако, по словам собеседников ODIHR, он всё чаще подвергается более строгому регулированию и контролю, включая блокировку критических веб-сайтов, требования удалить контент и возбуждение административных дел против журналистов и активистов за предполагаемое распространение ложной информации", – добавили в миссии.
Споры, наблюдение и позиция ОБСЕ
Члены миссии признают, что закон предусматривает возможность обжалования решений комиссий в вышестоящие органы или суды, а также участие национальных и международных наблюдателей. Однако представители гражданского общества указывали на административные ограничения и ресурсные сложности при организации независимого наблюдения.
"Организации гражданского общества отметили, что те, кто работает по политически чувствительным вопросам, могут сталкиваться с административным давлением, тогда как правовая база, регулирующая регистрацию и деятельность НПО, предусматривает обширные требования к отчётности и финансовые обязательства, с санкциями, включая штрафы, за широко сформулированные нарушения", – заявили в БДИПЧ.
Несколько групп гражданских наблюдателей сообщили миссии, что планируют следить за ходом референдума. При этом они заявили, что не имеют достаточного финансирования для масштабного наблюдения. По их словам, на участках, вероятно, будет заметно присутствие организаций наблюдения, получающих государственную поддержку.
На основании выводов отчёта эксперты рекомендовали развернуть миссию БДПИЧ ОБСЕ с долгосрочными и краткосрочными наблюдателями, а также основной группой экспертов. Однако из-за короткого срока между объявлением референдума и днём голосования 15 марта развернуть такую миссию невозможно.
"Тем не менее ODIHR считает целесообразным направить деятельность по наблюдению за референдумом 15 марта на основе выводов миссии по оценке потребностей, таким образом, рекомендует развертывание миссии по оценке референдума", – заключили международные эксперты.
Что такое БДИПЧ ОБСЕ
БДИПЧ ОБСЕ – это Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. По-английски – ODIHR (Office for Democratic Institutions and Human Rights). Бюро создали в 1990 году. Его штаб-квартира находится в Варшаве. Оно работает со странами-участницами ОБСЕ и помогает им выполнять обязательства в сфере демократии, прав человека и верховенства закона.
Основные направления работы:
- наблюдение за выборами и референдумами;
- оценка избирательного законодательства и рекомендации по его улучшению;
- поддержка судебной реформы и укрепление правовых институтов;
- защита прав человека, включая свободу собраний, выражения мнений и недискриминацию;
- развитие гражданского общества.
Во время выборов БДИПЧ может направлять разные форматы миссий – от полноценного наблюдения с долгосрочными и краткосрочными наблюдателями до более ограниченных оценочных миссий. По итогам публикуются отчёты с выводами и рекомендациями.
Рекомендации БДИПЧ носят консультативный характер. Они не обязательны к исполнению, но считаются ориентиром для оценки соответствия выборов международным стандартам.
Но власти Казахстана называют выводы бюро "трафаретными" и "предвзятыми", и считают, что в них "демонстрируется полное нежелание воспринять развитие внутренней ситуации в нашей стране".
Как появился новый проект Конституции
8 сентября 2025 года Касым-Жомарт Токаев в послании заявил о намерении провести парламентскую реформу и перейти к однопалатной модели.
В ноябре стало известно, что изменения фактически предполагают принятие новой Конституции.
11 февраля президент подписал указ о проведении общенационального референдума по вопросу её принятия. Изначально речь шла только о реформе парламента, но затем инициатива была расширена до полной конституционной реформы.
Проект подготовила Конституционная комиссия, созданная в январе 2026 года под руководством председателя Конституционного суда. В неё вошли представители парламента, судов, госорганов, местных исполнительных структур, отдельных общественных организаций, а также государственных и частных предприятий.
Промежуточную версию текста опубликовали 31 января, окончательную – 12 февраля. На референдум вынесен один вопрос – о принятии новой Конституции, с вариантами ответа "Да" или "Нет".
Проект предусматривает создание однопалатного парламента – курултая, введение должности вице-президента, чьи полномочия определяет глава государства, и формирование народного совета как консультативного органа.
Также предлагается расширить кадровые полномочия президента. Он получает право распустить парламент при повторном отклонении кандидатур и право законодательной инициативы, включая внесение конституционных законов, в случае роспуска парламента.