Мнения

Как научить правительство правильно тратить бюджетные деньги? Эксперт объясняет, какие действия должны быть приоритетными, чтобы выполнить поручение президента

06.09.2023

Президент Касым-Жомарт Токаев в послании вновь поставил перед правительством задачу реформировать бюджетную политику. Он поручил внедрить блочный бюджет, усилить финансовую независимость регионов и выстроить бюджетные отношения так, чтобы деньги налогоплательщиков не просто осваивались, а работали на конкретный результат. Соучредитель и исполнительный директор некоммерческой организации «Zertteu Research Institute» Шолпан Айтенова специально для BES.media рассказала, что необходимо изменить в первую очередь в системе бюджетных отношений.

Несмотря на все прежние попытки изменить положение дел, бюджетная система по-прежнему ориентирована на расходование бюджетных средств, а не на достижение конкретных результатов. Это не относится ко всему без исключения. Существуют успешные программы – такие как предоставление государственных услуг через центры обслуживания населения и развитие электронного правительства. Но, к сожалению, это лишь немногие примеры успеха.

Президент Токаев впервые выразил мысль о необходимости внедрения концепции блочного бюджета в своем послании в сентябре 2021 года. С тех пор прошло два года, однако за это время правительство не представило ни одной публичной публикации или обсуждения, касающегося стратегии внедрения блочного бюджета, в том числе информации о том, какие министерства или регионы будут выбраны для первоначальной реализации этой концепции. Нам необходимо получить более полное представление о проделанной работе в этом направлении.

Идея блочного бюджета заключается в создании пространства, где возможно достижение конкретных целей без жесткой привязки к традиционным бюджетным процедурам. Однако, на мой взгляд, правительство до сих пор не представило ясного видения того, как эту идею реализовать на практике. Это задача, требующая гармоничного баланса, и свобода от жестких бюджетных ограничений не должна освобождать от ответственности и контроля за целевым использованием бюджетных средств.

Если говорить о региональной финансовой самостоятельности, сегодня большинство областей всё еще в значительной степени зависят от трансфертов, предоставляемых из республиканского бюджета. Внедрение налоговой децентрализации представляет собой шаг в направлении увеличения фискальных возможностей регионов. Однако для того, чтобы регионы могли обрести большую бюджетную независимость, требуется провести фискальную децентрализацию, то есть отказаться от концентрации всех финансовых ресурсов в областном бюджете. Процесс принятия решений должен быть децентрализован и перенесен на районный уровень, наиболее близкий к обычным гражданам.

У нас есть политическая децентрализация, выражающаяся в выборности акимов, но она не соответствует фискальной децентрализации. Выбранный аким должен иметь достаточные ресурсы для того, чтобы реализовать свою предвыборную программу. Вместо этого, у нас уже есть примеры избранных сельских акимов, которые из-за ограниченных бюджетных возможностей не могут существенно улучшить качество жизни сельского населения.

Следует учитывать, что более 60% населения страны проживает в городах, но при этом областные центры все еще рассматриваются как районные бюджеты. Все бюджетные ресурсы сосредоточены в руках областных акимов, что негативно сказывается на развитии городов и удовлетворении потребностей городского населения. Для достижения более высокой степени независимости регионов необходима фискальная децентрализация, которая подразумевает передачу бюджетных полномочий и ресурсов с областного уровня на районный.

Надо чётко определить, что такое бюджетирование, ориентированное на результат? Это означает, что бюджетные средства направляются на достижение конкретных целей, установленных в стратегических документах развития страны. Только в этом случае бюджет становится инструментом для реализации государственной политики.

Однако на практике у нас стратегические документы и бюджет разрабатываются и утверждаются отдельно. Связано это с тем, что стратегии рассчитываются на десятилетия вперед, в то время как бюджет планируется на один финансовый год. Это затрудняет оценку того, какие действия, выполненные в течение года, внесут свой вклад в достижение целей, предполагаемых на 10 лет. Это также требует пересмотра подхода к кадровому потенциалу, профессионализму и готовности изменить установившуюся парадигму мышления с фокусом на процессе на достижение результатов.

У нас отсутствует государственный орган, отслеживающий достижение результатов. Например, программа «Рухани Жаңғыру» была закрыта, но не было ответственного государственного органа, контролирующего ее результаты. И так – со множеством других госпрограмм. Мы имеем эффективную систему государственного аудита, как внутреннего, так и внешнего, которая следит за расходами бюджетных средств, но нет механизма для отслеживания достижения целей и их соответствия стратегическим целям.

У нас есть АСПиР, который разрабатывает документы и находится в сторонке от их реализации, есть Миннацэкономики, который разрабатывает слабенькие прогнозы социально-экономического развития, которые являются больше формальным документов, чем реальным, и есть Минфин, который больше отвечает за техническую часть организации бюджетного процесса. На мой, взгляд, основная проблема заключается в отсутствии общего видения как стратегии взаимоувязаны с бюджетом, как управляя бюджетами достичь результатов. Кто-то должен начать считать результаты и требовать их достижения.

Действительно, это – задача непростая. Например, в сентябре в Алматы будет проведено более 100 мероприятий к Дню города, на которые будет потрачено сотни миллионов тенге. Как измерить конечные результаты? Прямым показателем может быть количество посетителей мероприятий, но как измерить общее удовлетворение и счастье алматинцев? Мы финансируем профессиональные футбольные клубы из бюджета. Но как это способствует достижению Стратегии-2030 и какие именно показатели будут достигнуты благодаря этому финансированию, если оно не влияет на развитие массового спорта и рейтинг страны в мировом футболе?

Для достижения большей прозрачности и эффективности бюджетного процесса необходимо отказаться от старых представлений о нем, создать государственный орган, ответственный за анализ и оценку достижения результатов в контексте стратегических документов страны, и обеспечить доступность всех бюджетных транзакций для общественности в реальном времени и в машиночитаемом формате. Это значительно снизит операционные издержки, устранит избыточное дублирование информации и снизит вероятность ошибок и устаревших данных.

Можно взять опыт Монголии, где с 2015 года действует закон Glass Account или «Прозрачные счета». Он требует открытости в информации о расходах всех бюджетных организаций, квазигосударственных учреждений, внебюджетных фондов и так далее, а также публикации всех транзакций свыше 5 миллионов тугриков (1500 долларов США). Необходимо обеспечить такую же публичность бюджетных данных из информационных систем финансового управления в режиме реального времени и в машиночитаемом формате. Это позволит значительно уменьшить операционные расходы, устранить избыточное дублирование информации и снизить риск публикации неправильных или устаревших бюджетных данных. И, конечно же, это значительно повысит подотчётность правительства обществу. Налогоплательщики имеют право и должны знать, как расходуются их налоги и иметь возможность оценить результаты.

Примечание: мнения авторов могут не совпадать с мнением редакции.

---