Конец эпохи госпомощи? Как регулятор планирует спасать системно значимые банки за счёт рынка и почему не согласны банкиры

Что произошло

В уходящем году регулятор предложил новый механизм спасения системно значимых банков. Это вызвало бурные дискуссии, которые перетекли в общественное поле. Рассказываем, чем объяснял надзор своё решение и почему банкиры сопротивлялись.

регулятор о новом механизме

Глава Агентства по регулированию и развитию финансового рынка (АРРФР) Мадина Абылкасымова рассказала, что раньше не было такой нормы, чтобы банки спасали конкуренты. Теперь в проекте нового закона чётко конкретизировали, какие меры будут приниматься в зависимости от стадии кризиса, в котором находится БВУ.

Также документ определяет, что госпомощь будет предоставляться только системообразующим игрокам по решению совета по финансовой стабильности, поскольку банкротство одного из них может спровоцировать крах банковского рынка.

"Что значит падение банковской системы? Это потеря денег вкладчиков. Ни один банк никогда не имеет достаточной ликвидности, чтобы в один день выплатить по всем средствам вкладчиков, поскольку эти деньги вложены в кредиты: корпоративные, потребительские, и около 30% банки держат в высоколиквидных активах. Поэтому, когда падает один системно значимый банк, начинается паника на рынке, и клиенты других банков могут начать снимать свои вклады. Этот процесс называется бегством вкладчиков, или эффектом заражения", – отметила Мадина Абылкасымова.

Чтобы не допустить такого эффекта, объяснила Мадина Абылкасымова, Совет по финансовой стабильности (FSB, международный орган, созданный странами G20) установил принципы, которые предусматривают механизм предоставления господдержки для системно значимых банков. Однако чтобы у игроков не возникал моральный риск, что можно ничего не делать и всё равно спасут, в Европе предусмотрели солидарную ответственность банков, или, проще говоря, сбор денег участников рынка. Этот механизм бывает двух видов: ex post и ex ante. Последний вариант предполагает, что банки скидываются заранее в некий фонд (например, фонд гарантирования депозитов или специальный стабилизационный фонд). 

В Казахстане решили собирать деньги с рынка постфактум, то есть после того, как государство спасло системно значимый банк и потратило деньги на этот процесс.

Что говорило банковское сообщество

Изначально обсуждалось создание некоего фонда, в который банки будут скидываться постфактум, но позже в АРРФР разъяснили, что это только механизм, и деньги будут скидываться на специальный счёт.

Одной из первых тему создания специального фонда для спасения БВУ прокомментировала председатель правления Halyk Bank Умут Шаяхметова. Предложенный регулятором механизм вызвал у неё вопросы.

"Это спорная тема. Пока идёт обсуждение с банковским сектором, потому что есть вопросы. Например, по отчислениям в фонд (куда банки будут скидываться на спасение неплатёжеспособных БВУ). Сегодня банки и так направляют средства в Казахстанский фонд гарантирования депозитов. Это его основная роль сегодня. На мой взгляд, создаётся слишком много фондов: фонд по спасению банков, фонд по поддержке малого и среднего бизнеса, КФГД и так далее. Мне кажется, наверное, регулятор увлекается этой темой. Всё должно работать в рамках законов рынка", – отмечала она.

Впрочем, по мнению Умут Шаяхметовой, АРРФР и так довольно активно вовлечено в работу банков, и регулятор тоже должен нести ответственность, если пропустил и допустил, что системообразующий банк может попасть под банкротство или ликвидацию. Поэтому создание такого фонда избыточно, и всё необходимо регулировать в рамках КФГД, сказала она.

Создание фонда по спасению неплатёжеспособных банков назвала размыванием ответственности глава Евразийского банка Ляззат Сатиева. По её словам, за БВУ отвечают акционеры и топ-менеджмент. 

"Мы надеемся, что мы сможем её (норму о создании фонда. – Ред.) дальше обсуждать с регулятором, и она выйдет в мир в новом законе в соответствии с общей позицией сектора, регулятора, государства", – говорила она.

Необходимости в создании фонда не видел и основатель, CEO Freedom Holding Corp. Тимур Турлов. Он отмечал, что все глобальные лучшие практики, которые были придуманы для стабилизации проблемных банков, уже есть и в Казахстане – Национальный банк и Казахстанский фонд гарантирования депозитов (КФГД), в который банки скидываются.

По его мнению, всем странам этих двух институтов достаточно, а спасение крупных игроков – это политический вопрос.

"Спасение системно значимых банков – это почти всегда некий челлендж между центральным банком и правительством, и сделать это за счёт рынка никак невозможно. Это решение можно принимать или не принимать в зависимости от той или иной ситуации, но это исключительно политическое решение. И, повторюсь, ни одна страна мира ещё не придумала никакой другой формы решения этих вопросов", – добавил Тимур Турлов.

В рамках нового механизма в случае падения банка должны в первую очередь нести ответственность менеджмент и акционеры. Такое мнение у главы Bank RBK Натальи Акентьевой.

"Но я надеюсь, что с учётом зрелости рынка, обоих регуляторов и их требований мы с такой ситуацией не столкнёмся. Здесь, наверное, риторика заключается в том, что государство не должно спасать. И это тоже правильно. Но важно помнить, что банк – это депозитарий, и чтобы в случае проблем под ударом не оказались те люди, которые доверились банку. Но я напомню, что сегодня в Казахстане сильная регуляторная среда, высокая ответственность банков: мы регулярно проходим AQR, SREP, НСТ и прочие стресс-тестирования. Поэтому я всё же надеюсь, что таких ситуаций не произойдёт. Но, конечно, если закон примут, мы будем его соблюдать", – продолжила она.

Заместитель председателя правления Bereke Bank Алина Аникина и вовсе предложила спасать системно значимые банки за счёт системно значимых банков.

"Вопрос ещё, наверное, стоит дополнительно прорабатывать. Возможно, есть смысл системообразующие банки спасать за счёт системообразующих игроков. При этом важно чётко определить ответственность всех сторон, включая регулятора", – отметила Алина Аникина.

По её словам, сегодня финансовый сектор достаточно устойчив, работает саморегулируемый механизм, а регулирование остаётся жёстким. Поэтому подобные инициативы либо требуют более детальной проработки, либо их внедрение стоит рассматривать на более позднем этапе, с учётом реальной практики.

Нерациональным и несправедливым назвали новый механизм в АФК

Глава совета Ассоциации финансистов Казахстана (АФК) Елена Бахмутова назвала новый механизм, предложенный регулятором, несправедливым.

"Мы считаем, что возложение такой ответственности за покрытие убытков государства или нарушение и искажение прав кредиторов, то есть нанесение большего ущерба, чем если бы они понесли при ликвидации банка, на банковский сектор за исключением того, кого спасали, нам представляется нерациональным, несправедливым", – отметила Елена Бахмутова.

По её словам, эта идея в чистом виде ни в одной стране не применяется, поэтому её необходимо доработать с учётом особенностей Казахстана, отрегулировать практики и механику, а уже потом вносить изменения в закон.

Обратила внимание глава совета АФК и на то, что сегодня банки должны вкладываться и в другие фонды.

"В фонде гарантирования кредитов банки обязаны участвовать, и неважно, есть у них там кредиты или нет, но они должны участвовать. Эти постоянные поборы, конечно, банкам не нравятся, но проблема даже не в этом. Они создают негативную среду для будущих инвесторов. Все ожидают, что придут крупные иностранные банки, которые откроют у нас дочерние компании или филиалы. Однако если налогообложение выше и если постоянно происходят такого рода поборы, аргументированные тем, что у банков триллион прибыли на всех, то, наверное, это создаёт недружественную среду", – пояснила глава совета АФК.

Что думают экономисты

Экономист Галим Хусаинов отмечал, что механизмы участия государства в процессе урегулирования неплатёжеспособного банка прописаны правильно. Однако, по его мнению, существует несколько рисков для банковского сектора.

Первый риск– то, что нигде не указано, какие банки относятся к системно значимым. По его словам, другие банки должны знать, кого им предстоит спасать в будущем.

Второй риск – это ставка взноса каждого банка в размере 0,2% от обязательств при спасении неплатёжеспособного банка.

"У нас обязательств сейчас, по-моему, в районе 50 трлн тенге. Если грубо округлить, то получается нагрузка примерно в 100 млрд тенге в год на банковский сектор в виде дополнительных расходов", – рассказал эксперт.

По его расчётам, дополнительные 100 млрд тенге, или 8% от реальной доходности банков (1,5 трлн тенге в 2024 году), – это дополнительный налог для банковского сектора. И это значительная сумма во время кризиса.

Третий риск – это так называемая концентрация. По словам Галима Хусаинова, эти 0,2% от обязательств приведут к тому, что нагрузка для маленьких банков будет значительно выше в процентном соотношении к чистой прибыли, чем для системно значимых. Соответственно, это приведёт к дальнейшему росту концентрации банковского сектора и станет дополнительным барьером для выхода новых банков на рынок Казахстана.

И самый большой риск, который назвал экономист, – это вопрос о том, откуда у государства возникает убыток при продаже неплатёжеспособного системно значимого банка и как он образуется.

"Он образуется из разницы между суммой, которую государство вложило в спасение банка, и стоимостью его продажи. И там я увидел, что стоимость продажи у нас определяет независимый оценщик", – рассказал Галим Хусаинов.

Своими опасениями поделился и финансист Мурат Темирханов. Среди основных проблем регулирования банков в Казахстане он назвал отсутствие независимости регулятора. Кроме того, он отметил, что банкам необходимо помогать только на рыночных условиях, однако в новом законе это не прописано, тогда как ранее вся помощь оказывалась на нерыночных условиях.

Также, по его словам, в новом законе непонятно, кто и за что отвечает, какой орган несёт ответственность. Вопросы вызывает и деятельность совета по финансовой стабильности.

"Опять возникает проблема: всё будет решать совет по финансовой стабильности. Совет по финансовой стабильности – это просто консультативный орган при президенте. У него нет жёстких правил. То есть фактически в конечном итоге всё будет решать президент", – отметил он.

Контекст

В рамках проекта нового закона о банках за счёт государственных денег спасать будут только системно значимые банки – и только после исчерпания частных инструментов, а также при наличии риска для стабильности банковской системы.

"Это предварительное покрытие убытков за счёт акционеров и кредиторов, использование инструментов и применение рыночных мер по продаже активов. На период урегулирования устанавливаются ограничения, приостанавливаются высокорисковые операции и инвестиции, запрещается выплата дивидендов, ограничивается деятельность с аффилированными лицами", – рассказывали в АРРФР.

При этом решение о выделении господдержки будет принимать совет по финансовой стабильности с учётом оценки жизнеспособности банка и возможных последствий его ликвидации.

После стабилизации банка его акции будут проданы новому инвестору на конкурентной основе с обязательной независимой оценкой сделки и приоритетом добросовестных покупателей.

Если в процессе продажи новому инвестору у государства возникает убыток, то возмещению подлежит разница между суммой средств, использованных при приобретении (временном участии государства в капитале) банка, и суммой, полученной от его продажи новому инвестору.

Источником возмещения убытков государства будут взносы от всех БВУ, размер которых не превышает 0,2% от суммы обязательств банка в течение пяти лет. 

Почему это важно

Банки хранят депозиты населения, частного бизнеса и национальных компаний, а поэтому их устойчивость – всегда вопрос ответственности акционеров, топ-менеджера и регулятора и властей. Ни один рынок мира не справится с так называемым бегством вкладчиков, отсюда к регулированию и надзору банков всегда предъявляются самые высокие требования.

В истории Казахстана спасение крупных (не только крупных) банков происходило за счёт государства. В частности, в 2017 году была проведена программа оздоровления банковского сектора, в рамках которой госпомощь получили шесть банков: Bank RBK, Нурбанк, Банк ЦентрКредит, Евразийский банк, АТФБанк и Цеснабанк. В рамках программы оздоровления Казком был продан Halyk Bank за два тенге, при этом от банка погасили за Казком и БТА около 2,4 трлн тенге.

Сегодня финансовый рынок, по заявлениям регулятора и экономистов, очень стабильный, устойчивый и высоко капитализирован. Но также нужно помнить, что риски могут возникнуть извне, как это случилось в 2008 году (глобальный финансовый кризис, вызванный крахом рынка субстандартного ипотечного кредитования в США, который привёл к спаду мировой экономики).

Поэтому власти задумались о том, что спасать за счёт государства банки не стоит. Это верное решение, но механизм урегулирования должен быть отработан и защищать права вкладчиков банков.